El Tribunal Supremo, en fecha 6 de mayo de 2026, ha dictado sentencia en casación para formación de jurisprudencia, sobre un tema que lleva años debatiendo y, finalmente, asienta el criterio sobre cuál es el método de cuantificación de las prestaciones, ya sean obras, suministros o servicios, que la Administración encarga al contratista al margen de la normativa contractual, es decir, en supuestos de contratación irregular (en el caso enjuiciado mediante contratación verbal).
El supuesto de autos versa sobre la reclamación que realiza una mercantil contratista del Ministerio de Defensa tras haber realizado una serie de prestaciones –concretamente, diversos suministros en instalaciones de cableado wifi para dicho Ministerio en diversos emplazamientos–, y respecto de las cuales, se cuestiona el método de cálculo de la cuantificación de estas, pues fueron realizadas al margen de la normativa de contratación pública (por encargo verbal).
La Administración, en sede de procedimiento administrativo, argumentó que: (i) las prestaciones, efectivamente, se habían realizado al margen de la normativa contractual pero en la creencia que estaban amparados por el Acuerdo Marco 10/2012, para el suministro de equipos de software de comunicaciones; (ii) que no procedía la convalidación del gasto sino que la Administración debía valorar la existencia de un acto o hecho que fuese fuente de obligación para la Hacienda Pública y que debía seguirse el procedimiento de ejecución de gasto público regulado en el artículo 73 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.) y (iii) finalmente, valoró la cuantía reclamada tomando en consideración los precios de referencia derivados del Acuerdo Marco 10/2012.
La mercantil, no conforme con la estimación parcial de la reclamación, interpuso recurso de alzada alegando que los suministros que reclamaba estaban al margen del Acuerdo Marco y que el sistema de valoración de costes empleado para alcanzar la cuantía reconocida por la Administración no era el correcto pues: (i) se habían utilizado precios de referencia derivados del Acuerdo Marco 10/2012, siendo que las prestaciones reclamadas no estaban amparadas en el mismo; (ii) no se habían tomado en consideración partidas como los gastos generales y el beneficio industrial sino únicamente importes de ejecución, más el IVA correspondiente; (iii) tampoco se había tenido en cuenta el suplemento de precios que contemplaba el citado Acuerdo Marco respecto a unas determinadas prestaciones; así como otras alegaciones que no resultan relevantes ante el análisis ahora efectuado.
El recurso fue desestimado y la mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto en sentencia de 16 de febrero del 2024 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Recurso nº552/2021), que desestimó el mencionado recurso por los motivos siguientes (únicamente se mencionan los que son relevantes a efecto del análisis que nos ocupa):
(I) En el ámbito de los contratos administrativos la fijación del precio del contrato es una facultad que corresponde a la Administración, tanto si existe formalmente un contrato con sus correspondientes pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas en los que aparece fijado el precio, como si no existe contrato administrativo.
(II) La obligación de pago de la Administración al contratista nace de la realidad de unos trabajos o servicios prestados por éste a aquella, que determinan el nacimiento de dicha obligación con arreglo a la institución del enriquecimiento sin causa.
(III) No nos encontramos ante una relación de derecho privado en la que dos partes se hallan en un mismo plano. La Administración goza de unas facultades y atribuciones entre las que se encuentra la fijación del precio, facultades otorgadas por la legislación de contratos del sector público-.
(IV) Lo anterior no significa que el precio que se paga al contratista no cubra los costes en los que este ha incurrido y el denominado beneficio industrial, pero en cualquier caso el precio a pagar no es el producto de un acuerdo entre las partes.
La actora acudió al Tribunal Supremo preparando recurso de casación que fue admitido mediante auto de fecha 7 de mayo de 2025, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.
Entre las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la que nos interesa a efectos del presente análisis jurídico es la siguiente:
«Determinar si, en supuestos de prestación de servicios y suministros a la Administración que determinan el nacimiento de la obligación de pago con arreglo a la doctrina del enriquecimiento injusto, la fijación del precio corresponde a la Administración, por aplicación de la legislación de contratos del sector público, que otorga a aquella una serie de facultades y atribuciones entre las que se encuentra la de fijación del precio, o debe cuantificarse en atención a la prueba obrante en el procedimiento».
El Tribunal Supremo en sentencia núm. 570/2026, de 6 de mayo de 2026, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Cuarta (Rec casación nº2814/2024), resuelve el recurso indicando que, queda conforme por las partes que la reclamación administrativa se realizó con apoyo en un título jurídico ajeno a una relación contractual formalmente documentada, en concreto por la teoría del enriquecimiento injusto.
Antes de entrar en la cuestión principal del recurso de casación aquí analizado, interesa recordar que una de las consecuencias de la nulidad de los contratos irregulares es que de estos puede resultar la necesidad de una compensación económica o, incluso, la indemnización al contratista que ha asumido la realización de las prestaciones que conforman el objeto del contrato nulo.
En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia están de acuerdo en la necesidad de garantizar el equilibrio económico entre las partes, si bien no hay unanimidad respecto de la vía procedimental para hacerlo.
Entrando en el quid de la cuestión casacional, la Sala expone que, cuando la Administración actúa al margen de la normativa contractual –concretamente en el supuesto de autos, mediante contratación verbal– para, sin embargo, hacer encargos de suministro y recibirlos de conformidad, no puede luego pretender cuantificarlos acudiendo a la normativa contractual, sino que deberá hacerlo conforme a precios objetivos de mercado y en función de la prueba existente en el procedimiento administrativo. (destacado en negrita propio).
Sobre esta cuestión, la Sala recuerda su doctrina y jurisprudencia, así en Sentencia de 24 de febrero de 2025 (Rec casación nº 6295/2021), estableció que:
«como regla general, la realización de obras no previstas en el contrato y sin que haya mediado la aprobación de modificado alguno sitúa a aquellas obras fuera del ámbito de la normativa reguladora de los contratos administrativos; de manera que, sin perjuicio de que se formulen reclamaciones relativas a su retribución y al eventual devengo de intereses de demora, a fin de evitar el inaceptable resultado de un enriquecimiento injusto, tales reclamaciones no han de encontrar amparo ni cobertura en la legislación de contratos públicos, normativa esta que los propios intervinientes, contratista y Administración, habían eludido e incumplido». (destacado en negrita propio)
La aplicación de la doctrina casacional al caso lleva a la Sala a la estimación del recurso interpuesto por la representación de la mercantil, casando y anulando la sentencia recurrida.
Conforme a lo anterior, la Sala sienta la doctrina jurisprudencial, tanto de nuestro alto Tribunal como doctrina de órganos consultivos, acerca de la denominada contratación irregular verbal y, concretamente, sobre el método de valoración que debe utilizar la Administración a la hora de cuantificar los encargos, ya sean de obras, suministros o servicios, que ésta hace al margen de la normativa contractual y en sede de reclamaciones por enriquecimiento injusto, las cuales siempre deberán hacerse a precio de mercado, con base a la prueba obrante en autos.
Se trata de una sentencia interesante que, si bien no entra en detalle sobre cuál es el desglose que debe configurar la cuantía de la reclamación en sí misma, es decir, si ésta debe o no incluir el beneficio industrial –hecho que hubiera sido más que relevante no era objeto de recurso y sobre el cual ya se ha pronunciado en diversas sentencias el alto Tribunal, a modo de ejemplo, en sentencias de fecha 23 de marzo de 2015 (Recurso nº 993/2014), que reproduce los términos de la Sentencia de 18 de julio de 2003 (Recurso nº 254/2002); como también lo han hecho algunos órganos consultivos, entre otros, la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña en su Dictamen 131/2020–, sí nos confirma que en sede de reclamación por enriquecimiento injusto derivado de prestaciones ejecutadas al margen de la normativa contractual, la valoración de la cuantía reclamada debe fijarse conforme a precios de mercado y en atención a la prueba obrante en el procedimiento, al margen de la normativa contractual eludida por la Administración.
