Una aclaración previa: con esta entrada no se cuestiona en absoluto la medida cautelar de suspensión de funciones, que puede tener pleno sentido en el marco de un procedimiento disciplinario o penal, sino que las líneas que siguen se refieren exclusivamente a la sanción disciplinaria.
Como es sabido, el TREBEP contempla en una norma básica la sanción disciplinaria de suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de seis años (arts. 90.2 y 96.1). Y, mientras el TREBEP reserva la sanción de separación del servicio para las faltas muy graves, la suspensión de funciones puede aplicarse no solo a estas, sino también a las faltas graves (art. 16 RD 33/1986, de 10 de enero, de Régimen Disciplinario) e, incluso, a las faltas leves (no se prevé en el RD 33/1986, pero sí en algunas leyes autonómicas (Ley 4/2021 Comunidad Valenciana –art. 174.1-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 183.3-; Ley 5/2023 Andalucía –art. 171.3-; Ley 2/2023 Asturias –art. 143.1-).
Si bien es cierto que en algunas Comunidades Autónomas se ha acotado la sanción en caso de faltas graves (p. ej., en la Ley 5/2023 Andalucía va de 10 días a un año –art. 171.2-; o de 15 días a un año en la art. 145.3 Ley 13/2015 Extremadura), en el régimen general del RD 33/1986 (art. 16) esta sanción por faltas graves presenta una extraordinaria amplitud: puede oscilar de 1 día a 3 años, es decir, por una misma falta grave la sanción puede variar entre 1 y 1095 días. Así, cabe ya preguntarse si una horquilla tan descomunalmente amplia respeta un mínimo de previsibilidad de las consecuencias de los actos, exigencia que forma parte del principio de tipicidad proclamado por el TREBEP –art. 94.2-.
Asimismo, cabe recordar que con el empleo de la expresión suspensión “firme” (arts. 90.2 y 96.1c TREBEP) generalmente se entiende que solo se quiere significar que se trata de una sanción y no de una medida provisional, pero ello no significa que se requiera la firmeza de la resolución administrativa mediante la que se impone la sanción de suspensión para que pueda exigirse su cumplimiento (así RD 365/1995, de 10 de marzo, de situaciones administrativas –art. 22-), si bien en alguna ley autonómica, con buen criterio, sí se exige la firmeza de la resolución (Ley 4/2021 Comunidad Valenciana –art. 164.3-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 155.1-).
En cuanto a los efectos de la sanción, según el TREBEP (art. 90.3), el funcionario sancionado pasa a la situación administrativa de suspensión de funciones, de tal modo que queda privado durante el tiempo de permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones «y de todos los derechos inherentes a la condición». Esto significa que el funcionario sancionado no solo no percibe retribución alguna (a diferencia del suspendido cautelarmente), sino que el tiempo que dure la sanción no computa a efectos de pagas extraordinarias, para el cómputo de trienios, para la cotización de los derechos pasivos, ni como antigüedad en el puesto (con el consiguiente perjuicio en caso de traslado).
Asimismo, cuando la suspensión exceda de seis meses determinará la pérdida del puesto de trabajo que se venía desempeñando (art. 90.3 TREBEP), de modo que en tales casos la sanción, en realidad, no se limita a la suspensión de funciones, sino que también incluye ope legis la pérdida del puesto de trabajo, incluso el obtenido por concurso. Así, la reincorporación del funcionario al puesto no será automática, sino que deberá solicitar el reingreso al servicio activo, quedando a discreción del órgano correspondiente acordar una adscripción provisional, y debiendo en otro caso participar en una convocatoria de provisión e, incluso, pudiendo ser declarado el funcionario en situación de excedencia forzosa (RD 365/1995, de 10 de marzo –art. 22-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 155.4-; Ley 9/2023 La Rioja –art. 116.5-).
Todo esto respecto a la Administración que sancionó al funcionario, pero, además, según el TREBEP –art. 90.3-, el funcionario declarado en la situación de suspensión de funciones «no podrá prestar servicios en ninguna Administración Pública ni en las Entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas durante el tiempo de cumplimiento de la pena o sanción». Es decir, al igual que la separación del servicio, la sanción de suspensión de funciones comporta una inhabilitación (temporal en este caso) para prestar servicios en cualquier Administración, prohibición que algunas leyes autonómicas extienden a las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público (art. 145.3 Ley 13/2015 Extremadura; art. 153.3 Ley 11/2022 País Vasco).
De este modo, si el funcionario suspendido no puede acceder a puesto de trabajo alguno en el sector público, no le queda otra opción que buscar empleo en el sector privado. Pero si bien esta opción es viable en determinados ámbitos (como, p. ej., el del personal sanitario), en general, la experiencia en puestos de trabajo de perfil burocrático y otros en la Administración pública no es trasladable a la empresa privada.
Si tenemos en cuenta que los funcionarios de carrera no cotizan para la contingencia de desempleo, en el caso de que la suspensión se prolongue a partir de cierto tiempo (ciertamente variable según las circunstancias personales, pero no se olvide que la suspensión puede llegar a los seis años), la sanción puede suponer para el funcionario, al perder su fuente de sustento (y de desarrollo profesional), sencillamente una condena a la depauperación (endeudamiento, pérdida de patrimonio…), con las inevitables consecuencias personales y familiares; una suerte de cesantía a plazo cierto.
Además, en un contexto tecnológico tan acelerado como el actual, una suspensión prolongada puede conllevar que el funcionario cuando se reintegre en la Administración haya perdido importantes competencias profesionales (aplicaciones que han sido reemplazadas, cambios normativos, nuevas instrucciones y orientaciones técnicas…).
Pero también hay consecuencias para la propia Administración sancionadora, pues pierde temporalmente un activo, que deberá ser, en su caso, reemplazado provisionalmente por un sustituto, con los costes organizativos que ello comporta.
Llegados a este punto la cuestión es la siguiente: ¿cuál es la finalidad retributiva de la sanción de suspensión de funciones? Como se ha señalado, si la sanción de suspensión de funciones no llega a los seis meses, la aflicción al funcionario es exclusivamente económica, pues, una vez cumplido el plazo de suspensión, retornará a su puesto de trabajo. Y si la sanción de suspensión de funciones excede los seis meses, a los efectos económicos ya señalados (ahora agravados por la mayor o mucho mayor duración de la suspensión), debe añadirse la pérdida del puesto de trabajo. Pero obsérvese que este castigo adicional es una consecuencia automática de la duración de la suspensión de funciones, desvinculada por completo de si el desempeño del concreto puesto de trabajo estaba esencialmente vinculado a la falta (p. ej., una infracción por no solicitar el reconocimiento de compatibilidad).
Pues bien, si la finalidad de la sanción es económica, ¿no sería más adecuada y proporcionada una sanción que tuviese efectos exclusivamente económicos, sin pérdida del ejercicio de las funciones? La multa, como es bien sabido, es una sanción que se puede perfectamente ajustar a las circunstancias del responsable (p. ej., el equivalente a tantos a tantos días de trabajo), si bien, naturalmente, deberá tratarse de una cuantía proporcional, asumible por el funcionario (para no esclavizarlo). Nada que ver con las consecuencias económicas devastadoras de meses o años de suspensión de funciones. Además, si bien la Administración puede retener el importe de la multa de la nómina, deberá respetar los límites inembargables derivados del SMI, de modo que, en ningún caso, se priva al funcionario totalmente de su fuente de ingresos. Pero, además, con la multa la Administración también gana, no pierde un activo e, incluso, obtiene un beneficio económico.
En este sentido, debe señalarse que la imposición de multas por la comisión de faltas disciplinarias no es desconocida en el ámbito del personal que presta servicios en sentido amplio a las Administraciones públicas. Así, respecto a los altos cargos, la legislación no ordena sanción alguna de suspensión de funciones, pero sí se prevé en algunas leyes autonómicas la imposición de multas a los altos cargos (p. ej., Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno –art. 81-; Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés –art. 48-, entre otras). Y en estos casos los importes previstos oscilan de 100 a 500 € para las sanciones leves (Asturias), para las graves de 500 a 3000 € en Asturias y de 600 a 6000 € en Cataluña, y para las muy graves de 3000 a 10.000 € en Asturias, y de 6001 a 12000 € en Cataluña. Márgenes lo suficientemente acotados para respetar los principios de tipicidad y proporcionalidad.
Por su parte, si la finalidad de la sanción es destituir al funcionario del puesto de trabajo que venía desempeñando, en tal caso ya existe la sanción de traslado forzoso (o el demérito con la pérdida del puesto de trabajo obtenido por concurso, previsto en alguna ley autonómica, como la Ley 2/2023 Asturias –art. 143.1-), que no comporta suspensión de funciones, ni la pérdida de un activo. Sanción que, además, bien puede combinarse con la multa antes señalada.
En definitiva, la sanción de suspensión de funciones, de entrada, presenta un arco temporal desmesuradamente amplio, incompatible con el principio de previsibilidad. Pero, sobre todo, a poco que se prolongue la suspensión causa unos efectos devastadores, desproporcionados para una mera falta administrativa y, por ello, injustos. Por todo lo anterior, se sugiere sustituir la sanción de suspensión de funciones por una sanción de multa (tal como se hace ya para los altos cargos en determinados ordenamientos autonómicos) y, si es necesario en atención a las circunstancias del caso, completada con la sanción de pérdida del concreto puesto de trabajo.
