¿Acabarán los centros concertados sectorizados como “administraciones públicas” a efectos de contabilidad nacional? La vix expansiva del perímetro SEC (II)

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La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de abril de 2022 (C-277/21) analiza la posible clasificación en el sector “administraciones públicas” belga, subsector administración regional, acordada por el Institut des comptes nationaux (Instituto de Cuentas Nacionales; en lo sucesivo, «ICN») y el Banque nationale de Belgique (Banco Nacional de Bélgica), de hasta siete asociaciones sin ánimo de lucro que operan en el sector de la enseñanza concertada en Bélgica, todo ello conforme a la normativa SEC2010. La cuestión, como fácilmente puede comprenderse, no es menor, ni resulta ajena a nuestro país, con una fuerte implantación de la enseñanza concertada, financiada con recursos públicos en el sistema educativo, objeto, además, de una intensa regulación pública.

Sobre la base de lo establecido en el artículo 24 de la Constitución belga, que proclama el principio de libertad de enseñanza, en la educación no universitaria coexisten la que se denomina «enseñanza oficial», integrada por la red de centros docentes organizados por el sector público directamente, y la «enseñanza gratuita concertada», que puede ser confesional o no confesional, integrada por la red de centros escolares subvencionados por una región y gestionados por entidades privadas. Es en relación con estas entidades privadas gestoras de los centros concertados con los que se suscita el conflicto, derivado de una decisión del ICN de 28 de marzo de 2018, que entendió que las entidades privadas gestoras de centros concertados eran «unidades institucionales diferenciadas», en el sentido del anexo A, punto 2.12, RSEC, controladas por las administraciones públicas, la Comunidad francesa en concreto. Consecuentemente, tales entidades, como unidades no de mercado, debían clasificarse en el sector de las administraciones públicas de ámbito regional (sector S.1312), en el sentido del anexo A, punto 2 113, letra b), RSEC. El control público, tal cual exige SEC2010, fue justificado por el ICN en el hecho de que la actividad de enseñanza en los centros de enseñanza gratuita concertada está total o casi íntegramente financiada por el sector público condicionándose la financiación al cumplimiento de la normativa aplicable.

Frente a tal criterio se alzaron diversas asociaciones de la red de enseñanza gratuita concertada, en concreto una federación que representa a las autoridades educativas de la enseñanza católica, una federación que agrupa a las autoridades educativas de la enseñanza gratuita no confesional y cinco autoridades educativas de centros de enseñanza gratuita concertada de carácter confesional, todas ellas rechazando el criterio del ICN cuando las considera controladas por la Comunidad francesa, entendiendo que, como instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLSH), fueron clasificadas erróneamente en el sector de las administraciones públicas. A la vista del recurso, el Consejo de Estado belga planteó las dos siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Debe interpretarse el anexo A, punto 20 309, letra h), del [Reglamento nº 549/2013] en el sentido de que una normativa mediante la cual una administración pública competente en materia de educación:

  • aprueba los planes de estudio,
  • regula tanto la estructura de los estudios como las tareas prioritarias y específicas, establece el control de los requisitos de matriculación y de expulsión de los alumnos, de las decisiones de los consejos de clase y de la participación financiera, organiza la agrupación de centros escolares en redes estructuradas y exige la elaboración de proyectos educativos, pedagógicos y del centro escolar, así como la presentación [de un] informe de actividad,
  • lleva a cabo una tarea de control e inspección, especialmente en lo que respecta a las materias impartidas, el nivel de estudios y la aplicación de las leyes lingüísticas, con exclusión de los métodos pedagógicos, e
  • impone un número mínimo de alumnos por clase, sección, curso u otras subdivisiones, salvo excepción ministerial,

debe considerarse una “regulación excesiva” en el sentido de esta disposición, en la medida en que dicta o vincula, en la práctica, la política general o el programa de las unidades en el ámbito de actividad de que se trata?

2) ¿Debe interpretarse el anexo A, punto 20.15, del mismo Reglamento en el sentido de que el concepto de “normas generales” incluye las normas específicas que constituyen el “estatuto” aplicable a los miembros del personal de instituciones sin fines de lucro que operan en el ámbito de la enseñanza y están financiadas por una administración pública?».

Subyace en el Consejo de Estado cierta prevención a la hora de considerar “excesiva” la regulación, aun excluyendo de tal regulación la del personal que presta servicio en la enseñanza gratuita concertada por mucho que se asemeje al estatuto de la función pública que sirve en la enseñanza oficial. Pudiera decirse que el Consejo de Estado belga tiene a considerar no excesiva esa regulación, lo que determinaría la ausencia de control y, consecuentemente, la exclusión de las entidades recurrentes del subsector “administraciones públicas”, “a falta de indicaciones en este sentido [refiriéndose, al contrario, la consideración de regulación excesiva] en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

¿Ha proporcionado ahora el Tribunal de Justicia tales indicaciones? Pues lo cierto es que sí. Aunque el Tribunal de Justicia, lógicamente, rechaza la posibilidad de que sea él mismo el que, analizando la regulación nacional controvertida, la califique de excesiva, pues es función de los órganos jurisdiccionales nacionales, si ha considerado preciso, y posible, “proporcionar indicaciones [al juez nacional], basadas en los autos del procedimiento principal y en las observaciones escritas y alegaciones que le hayan sido presentadas, que puedan al órgano jurisdiccional nacional dictar una resolución” (§ 22). Tras examinar el concepto de controlo y los criterios relevantes para determinarlo, centra su atención en el control a través de una regulación excesiva, entendida como una regulación tan estricta que determina de manera efectiva la política general de la sociedad, algo que, además, no depende del carácter general o detallado de la regulación sino de que la regulación sea lo bastante intrusiva para determinar, de facto, la política general o el programa de una unidad, o incluso de todas las unidades que trabajan en la misma actividad (§ 32). Tal capacidad de control sobre una institución sin fines de lucro (ISFL), como viene declarando el Tribunal de Justicia, ha de entenderse como la que permite a una Administración pública ejercer, de manera duradera y permanente, una influencia real y sustancial sobre la definición y la realización mismas de los objetivos de la ISFL, de sus actividades y de sus aspectos operativos, así como de las orientaciones estratégicas y de las directrices que la ISFL vaya a seguir en el ejercicio de dichas actividades (§ 33).

De manera inequívoca ha afirmado el Tribunal de Justicia que “procede considerar que el anexo A, punto 20 309, letra h), del Reglamento nº 549/2013, en relación con los puntos 2.39, letra b), y 20.15, letra b), de ese anexo, debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional referida a las ISFL que operan en el ámbito de la enseñanza que, pese a estar subvencionadas por la Administración pública nacional competente, disfrutan de la libertad de enseñanza garantizada por la Constitución, debe calificarse de «excesiva», en el sentido de dicho anexo A, punto 20 309, letra h), cuando las funciones y los derechos que esa normativa confía a dicha administración, sean suficientemente intrusivos para determinar, en la práctica, la política general o el programa de los centros de enseñanza de que se trate, permitiendo ejercer de manera duradera y permanente una influencia real y sustancial sobre la definición y realización mismas de los objetivos de esas unidades, de sus actividades y de sus aspectos operativos, así como de las orientaciones estratégicas y de las directrices que dichas unidades tengan el propósito de seguir en el ejercicio de sus actividades” (§ 35 y, como corolario, §38 y punto primero del fallo). Puede serlo, por tanto, determinando la existencia de control por una Administración pública, pero deberá analizarlo el órgano jurisdiccional remitente resolviendo la controversia que, como precisa el Tribunal de Justicia, se concreta en “las comprobaciones necesarias para determinar si las facultades de que dispone la Comunidad francesa respecto a las asociaciones en cuestión a través de la normativa nacional, son suficientemente intrusivas para determinar, en la práctica, la política general o el programa de las referidas asociaciones, en particular porque a esa Administración se le confía la definición de los programas de estudios, así como el contenido de los cursos y, por lo tanto, la definición de los objetivos educativos, o bien, si el efecto de dichas facultades se limita, como sostienen las asociaciones en cuestión en sus observaciones escritas, a un mero control a posteriori, sin incidir de manera determinante sobre la política general o el programa escolar o académico, en la medida en que no se refiere al contenido concreto de la enseñanza que, sin embargo, daría lugar a la concesión de un certificado que acredite la superación de un curso escolar o académico” (§ 36).

Los recursos económicos aplicados para financiar los conciertos, en todo caso, no se computarán por duplicado en ningún caso, de modo que, existiendo control, no podrán impactar simultáneamente en las cuentas de la administración financiadora del concierto, por un lado, y de la entidad concertada financiada, si se clasificase en el sector “administraciones públicas”, por otro. Lo que está claro, como ya sabíamos, es que el perímetro SEC del sector administraciones públicas va mucho más allá del sector público tal cual lo entendemos y lo define la normativa española. Pero lo que podría generar, sin duda, cierta polémica, no exenta de tintes ideológicos, es que la creciente acción privada concertada en diferentes ámbitos acabase contabilizada, siempre, en el sector administraciones públicas. Cosas de Europa, sin duda. En cualquier caso, la extensión de esta última clasificación a las entidades concertadas podría renovar y reforzar la reflexión y el debate sobre la extensión del sector público y la conveniencia de potenciar la gestión directa de determinados servicios.

Véase ¿Acabarán los centros concertados sectorizados como “administraciones públicas” a efectos de contabilidad nacional? La vix expansiva del perímetro SEC (I)

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