Ya en anteriores ocasiones hemos mencionado el derecho de información de los Concejales, especialmente relacionándolo con el deber de transparencia de las Administraciones Públicas. Hoy volveremos sobre la cuestión, al hilo de la interesante sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo 164/2022, de 10 de febrero (Nº de Recurso 127/2021; Ponente José Luis Requero Ibáñez). La citada sentencia falla en contra del Gobierno, al que condena en costas, por no facilitar una información requerida por varios Diputados del Congreso.
En una primera instancia la información fue denegada, amparándose en el hecho de contener datos protegidos. Ante anteriores fallos jurisprudenciales que señalaron el derecho de los representantes del pueblo a acceder a informaciones que contenga datos protegidos, se ofreció a los Diputados que para acceder a la información concertaran cita, lo que lleva a la Abogacía del Estado a sostener que se había “satisfecho extraprocesalmente la pretensión de los Diputados demandantes, al invitarles a que concierten una visita al Ministerio de Política Territorial y Función Pública”. Ello es considerado inadmisible por el Tribunal Supremo que interpreta que “ciertamente la Administración no les priva de la información requerida pero, aparte de que no se ofrece razón alguna que impida enviarla directamente, es una respuesta que no casa con la dignidad parlamentaria ni se ajusta al estándar de ayuda que cabe deducir del artículo 109 de la Constitución; además no es, en sí, una respuesta pues lejos de entregarles la información les obliga a solicitar esa cita para que sean ellos mismos quienes busquen y obtengan aquella”.
Pasando a la cuestión de la solicitud de información en el ámbito municipal, la cuestión es muy sencilla: los Concejales de la oposición tienen derecho a obtener toda la información sobre todas las cuestiones. No obstante, cabría establecer tres niveles del derecho a la información:
• Un derecho de acceso directo a la información relativa a la responsabilidad que se ostenta (Concejales Delgados respecto a sus áreas) o a los asuntos que se vayan a votar por los órganos colegiados de los que el Concejal sea miembro. Para ejercer este derecho no se precisa autorización, pues resultaría absurdo que un Concejal pueda llegar a una sesión del Pleno o de una Comisión sin haber podido examinar los antecedentes, ya que ello privaría de efectividad al funcionamiento democrático de la Institución.
• Un derecho amplio, que corresponde a los interesados en un expediente o a los Concejales en el ejercicio de su función. Es preciso solicitar la autorización, del Alcalde, y no cabe su denegación si no está fundada en que la información solicitada sea ajena a la razón en que se pretenda amparar el solicitante o en que no exista tal información.
• Un derecho limitado por la reserva de datos personales que afecten a la intimidad de las personas. En este caso, ha de solicitarse autorización por escrito y ante la falta de respuesta en cinco días opera el silencio positivo, entendiéndose concedida la autorización. En cualquier caso, la denegación de la autorización es posible por afectar a este tipo de datos, pero ha de ser motivada.
Hay que relacionar este tema con el artículo 23.1 de la Constitución española de 1978, el cual reconoce a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. El derecho a la información de los Concejales se incardina, pues, en este precepto por lo que ha de interpretarse en sentido amplio (STS de 25 de abril de 2000).
El acceso a la documentación e información municipal por parte de los Concejales es un medio que les permite realizar correcta y eficazmente la función que tienen encomendada. Es, además, un instrumento muy útil para controlar la acción del gobierno, sobre todo por parte de aquellos concejales que no forman parte del equipo rector de la entidad. Como señala la Sentencia 161/1988 del Tribunal Constitucional de 20 de septiembre de 1988, el derecho de acceso a los documentos o derecho de información adquiere especial importancia dado su carácter medial, por ser un instrumento necesario para que los miembros de las Corporaciones Locales puedan acometer con conocimiento suficiente el ejercicio de sus funciones.
Hemos de tener en cuenta la regulación de este derecho a la información que se recoge en los artículos 14 a 16 del ROF. El primero de los artículos citados reitera lo dispuesto en el artículo 77 de la LRBRL indicando el apartado 3 que, en todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.
Según indica el artículo 15 del ROF, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.
b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.
El último de los preceptos citados del ROF se refiere a cómo llevar a cabo la consulta y examen concreto de los expedientes, libros y documentación. Se rige por las siguientes normas:
a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los mismos o de copia al miembro de la Corporación interesado para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la Corporación. El libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la junta de Gobierno.
b) En ningún caso los expedientes, libros o documentación podrán salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de las correspondientes dependencias y oficinas locales.
c) La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del Presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General.
d) El examen de expedientes sometidos a sesión podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria.
En el supuesto de entrega de expedientes para ser examinados en un local municipal, y a efectos del oportuno control administrativo, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y tendrá la obligación de devolver el expediente o documentación en un término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión.
Una de las cuestiones que suelen plantearse es si los concejales que ejercen el derecho de información deben motivar su petición, tal y como se había previsto para los interesados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Hay jurisprudencia contradictoria pero en su mayoría las sentencias no exigen tal motivación. A este respecto debemos recoger de la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1998 (Nº de Recurso 6579/1995; Ponente Ramón Trillo Torres):
«Por otra parte, y contra lo que se afirma en la sentencia impugnada, la legislación vigente no exige que los solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los Concejales, a quienes corresponde el control y fiscalización de los Órganos de Gobierno de la Corporación (art. 22 Ley de Bases de Régimen Local), lo que implica que estos no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control, más aun cuando no es infrecuente que pueda convenirles «no decir» para qué quieren la información a fin de no desvelar sus estrategias de actuación política».
Es esta una interpretación generosa, favorable y no restrictiva del derecho de información de miembros corporativos de entidades locales, especialmente cuando no se trate de peticiones abusivas, calificación que ha de aplicarse con extrema prudencia. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1997 señala que corresponde a la Corporación acreditar que la finalidad de las peticiones no es otra que, en abuso de derecho, la de obstruir el funcionamiento de la Administración, sin que tal abuso se deduzca implícitamente del volumen de la documentación cuyo acceso se solicita.
Abundando en lo anterior, el apartado 3 artículo 17 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno ya no exige al solicitante el motivar su solicitud de acceso a la información. Si no se exige a los ciudadanos menos a un edil.
Como hemos dicho anteriormente, el art. 23 de la Constitución concibe la participación como un verdadero derecho fundamental de los ciudadanos, el cual se haya fortalecido por las garantías indicadas en el art. 53 de la Constitución, y que reconoce las dos formas de participación más avanzadas, esto es, la directa y la representativa.
Pero también conviene recordar el art. 9.2 de la referida Constitución, el cual indica que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».
Es decir, los constituyentes no quisieron únicamente establecer y garantizar la participación, sino potenciarla en todos los ámbitos de la sociedad. En definitiva, se trata de una filosofía que busca la participación en cualquiera de las dos vías antes indicadas: directa o representativa. Este precepto es fundamental para entender el derecho de información de los concejales.
Recapitulando lo anterior, los Concejales de la oposición tienen derecho de acceso a toda la información de la que se componen los expedientes de aprobación de presupuestos y cuenta general de la Entidad. Si es con motivo de celebración de un Pleno o Comisión que vaya a tratar estos temas el derecho de acceso será inmediato desde la convocatoria en la Secretaría.
Ahora bien, el derecho de acceso a la información no es similar a obtención de copias, ni es sinónimo de acceso inmediato. Solicitada la información debe valorarse que no afecte a datos protegidos de carácter personal, ni que la localización para facilitársela suponga la paralización o dificultad del servicio. Si se diera el caso de que por el volumen de información solicitado o por la dificultad para localizarla se pusiera en riesgo el buen funcionamiento de algún servicio, lo procedente sería reconocer el derecho de acceso a la información, pero fijando plazos o fraccionamientos razonables para su examen por partes.
En todo caso se debe tener en cuenta que la Ley 19/2013 se titula de transparencia y acceso a la información. Sabido es que el artículo 3.1 del Código Civil obliga a interpretar las normas según el sentido propio de sus palabras, atendiendo a su espíritu y finalidad. Por ello, todas las aplicaciones de la citada Ley que hacen diversas Administraciones tratando de sepultar la información relevante bajo miles de datos y enlaces o mediante agrupación con otras informaciones, son contrarias a la Ley: transparente será el portal web que permite ver la información con facilidad.