El Tribunal Constitucional en su Sentencia de fecha 31 de octubre del año pasado, Sentencia número 122/2018, ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones adicionales vigésimo sexta, apartado primero a) y b); y trigésima cuarta, apartado segundo, en el inciso «ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva», de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017.
Los preceptos anulados por el Tribunal Constitucional (en adelante T.C) señalaban lo siguiente:
“Disposición adicional vigésimo sexta. Limitaciones a la incorporación de personal laboral en el sector público: “Uno. Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, las Administraciones Públicas del artículo 2 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no podrán considerar como empleados públicos de su artículo 8, ni podrán incorporar en dicha condición en una Administración Pública o en una entidad de derecho público:
a) A los trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios públicos o de cualquier otro contrato adjudicado por las Administraciones Públicas previstas en el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del Sector Público, cuando los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos.
b) Al personal laboral que preste servicios en sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público, consorcios, en personas jurídicas societarias o fundacionales que vayan a integrarse en una Administración Pública»
Y Disposición Adicional trigésima cuarta. Exigencia de responsabilidades en las Administraciones Públicas y entidades dependientes de las mismas por la utilización de la contratación laboral: «Dos. Los órganos competentes en materia de personal en cada una de las Administraciones Públicas y en las entidades que conforman su Sector Público instrumental serán responsables del cumplimiento de la citada normativa, y en especial velarán para evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal que pueda dar lugar a la conversión de un contrato temporal en indefinido no fijo. Así mismo, los órganos de personal citados no podrán atribuir la condición de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una resolución judicial»
Los preceptos anulados trataban de evitar la entrada de personal en las Administraciones Públicas, de forma muy particular en los entes locales, al margen de los procesos de selección reglados, que garantizan los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público. La justificación de la limitación se fundaba en una hipotética contención del gasto público. Por otra parte, la prohibición anterior se completaba y perfeccionaba con un férreo control de la tasa de reposición.
El artículo 8 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público considera como empleados públicos a aquellos que desempeñen funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales y así lo serían:
- Funcionarios de carrera.
- Funcionarios interinos.
- Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
- Personal eventual.
Pues bien, a los efectos de limitación del gasto público y dentro de las medidas de austeridad desplegadas en el citado Presupuesto General del Estado para el año 2017, y tratando de plasmar en el orden jurídico positivo un criterio jurisprudencial consolidado en relación con la figura del empleado público indefinido no fijo y no suponiendo dicha redacción un giro en el sentido restrictivo con que el legislador concibe el posible acceso de personal al servicio de la Administración, es por lo que se redacta tales normas en el citado texto presupuestario.
Esto, no obstante, cincuenta Diputados del Congreso interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra dichas disposiciones, dando lugar a la Sentencia objeto de este pequeño análisis.
El T.C. no entra en el fondo del asunto sino que declara la inconstitucionalidad de dichos preceptos por cuestiones meramente formales y basándose y recordando su doctrina sobre inclusión de cuestiones en los Presupuestos Generales del Estado que no constituyan o pudieran constituir como que formen parte del núcleo exclusivo de dicha Ley –la más importante del Estado– y que pudieran constituir un gasto.
A partir de la STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4 a), se estableció que para que la inclusión en las leyes de presupuestos de materias que no constituyen su núcleo esencial, mínimo e indisponible fuera compatible con los límites constitucionales, debían cumplirse necesariamente «dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales».
En la doctrina posterior se ha insistido en la necesidad de concurrencia de los dos requisitos «necesarios para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea constitucionalmente legítima: de una parte, es preciso que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto y que su inclusión esté justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento; y de otra, que `sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno´ (STC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6)». Como se recuerda en la STC 123/2016, de 23 de junio «si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que éstas guarden la suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)».
En concreto, y en relación con medidas relacionadas con el personal del sector público, en general se ha descartado que puedan tener cabida en una ley de presupuestos algunas normas que integran el régimen de la función pública: por ejemplo, las relativas a los procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría de funcionarios de carrera (STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7), de provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario (STC 203/1998, de 15 de octubre, FFJJ 3 a 5), de edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (STC 234/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 y 5) o los requisitos de titulación necesaria para acceder al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas (STC 9/2013, FJ 3).
En base a estos criterios constitucionales y no constituyendo la regulación declarada inconstitucional un complemento necesario e imprescindible para la ejecución de la política económica del Gobierno para el año 2017, ni constituir una parte esencial que afecte al “núcleo duro” que debe de constituir las normas presupuestarias, ni de la lectura de los mismos se puede deducir que pudieran incrementar el gasto público, es por lo que el TC declara la inconstitucionalidad de dichas disposiciones.
