Ampliación del plazo de ejecución de los contratos

En el contexto de la crisis económica pueden producirse necesidades de ampliar el plazo de la ejecución de los contratos, así de obras. Además de informar del régimen jurídico de la nueva Ley de contratos del Sector Público, de noviembre de 2017 (LCSP), planteamos el problema de si se pueden otorgar las ampliaciones cuando se solicitan tardíamente por el contratista.

En principio, la regulación en la LCSP se contempla en el artículo 195, junto a la resolución por demora: «si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá dándosele un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor».

Con anterioridad a esta LCSP 2017, se venía hablando de “prórroga” al contratista en el marco de la ejecución de los contratos. Ahora se habla de ampliación del plazo de ejecución de los contratos, seguramente para distinguir el supuesto de aquel otro caso relativo a la “prórroga” que se regula en el marco de la duración de los contratos en el artículo 29 de la LCSP 2017.

Las condiciones para la operatividad de esta prórroga reglada se concretan en el artículo 100 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, estableciendo entre otras cosas que «la petición de prórroga por parte del contratista deberá tener lugar en un plazo máximo de quince días desde aquel en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración, a los efectos de que la Administración pueda oportunamente, y siempre antes de la terminación del plazo de ejecución del contrato, resolver sobre la prórroga del mismo, sin perjuicio de que una vez desaparecida la causa se reajuste el plazo prorrogado al tiempo realmente perdido» (…). En el caso de que el contratista no solicitase prórroga en el plazo anteriormente señalado, se entenderá que renuncia a su derecho, quedando facultada la Administración para conceder, dentro del mes último del plazo de ejecución, la prórroga que juzgue conveniente, con imposición, si procede, de las penalidades que establece el artículo 95.3 de la Ley o, en su caso, las que se señalen en el pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo que considere más aconsejable esperar a la terminación del plazo para proceder a la resolución del contrato».

Efectivamente, de la legislación contractual se deduce que, para que la Administración tenga la obligación de conceder ampliación del plazo de ejecución, han de reunirse dos requisitos cumulativamente: a) Que la causa de la demora no sea imputable al contratista. b) Que el contratista formule la solicitud dentro del plazo de quince días desde que se produzca la causa originaria del retraso, señalando el tiempo probable de duración y ofreciendo cumplir sus compromisos con la prórroga que se solicita. Este artículo continúa la línea del artículo 140 del RCE 3410/1975 anterior, con dos únicas salvedades: por una parte se ha reducido ese plazo para solicitar la prórroga por el contratista de un mes a quince días; y, por otra parte, se ha introducido como supuesto con un tratamiento excepcional el de la concesión de la prórroga cuando la solicitud haya tenido lugar dentro del último mes de ejecución del contrato.

1.  Por tanto, primera incidencia: en el caso de que se cumplan ambos requisitos, la Administración viene obligada a conceder la prórroga solicitada, por ser ésta reglada. En este contexto de la ampliación de plazo reglada, resulta ilustrativa la STSJ de Cataluña de 19 de junio de 1990, que a su vez se basa en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y donde se declara que «ha de estimarse incumplido el plazo antes referido, que constituye, como vimos, uno de los requisitos precisos para la viabilidad de la solicitud de prórroga» (nos remitimos a su lectura).
2. Segunda incidencia: entendemos que si la ampliación de plazo se solicita tardíamente, la Administración “puede” denegar dicha ampliación (será en un contexto en que interese la resolución). Lo pone en evidencia el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León 727/2013 de 21 de noviembre de 2013, que justifica la denegación de la prórroga solicitada por el contratista porque se solicitó fuera de plazo, en tal contexto de fundamentar una resolución contractual.
3. Por tanto, tercera incidencia: si la ampliación de plazo se solicita tardíamente, la Administración “podrá” no denegar dicha ampliación. Y ello porque esta potestad que estamos comentando ha de entenderse en el contexto de las demás potestades relacionadas con la situación de demora de los plazos por el contratista (imposición de penalidades o resolución) de modo que la Administración podrá, en el caso concreto, optar por la conservación del contrato y por tanto por su no resolución, accediendo a la prórroga solicitada tardíamente por el contratista. Desde luego, esta interpretación supone, primero, relativizar el carácter esencial del plazo del citado artículo 100 (en este contexto, artículo 73 de la LPAC 39/2015; SAN de 20 de septiembre de 2006, FJ 3º), pero parece lo más conveniente para el interés público, a fin de que la Administración pueda valorar la posibilidad de prorrogarlo en todo caso en atención a las circunstancias del caso concreto. Esta interpretación, segundo, es acorde al hecho de que se admitan incluso prórrogas tácitas en el contexto de las ejecuciones contractuales (F. CASTRO ABELLA, director, Contratación del sector público local, 2ª ed. Madrid 2010 p.1019; STS de 20 de junio de 1994 RJ 1994\4993). O a los fallos por los que se afirma que, pese a presentarse fuera de plazo la prórroga, esta ha de otorgarse al no ser un plazo esencial (STS de 15 de abril de 2014 recurso 5552/2011, si bien en materia no contractual).

Más allá del incumplimiento del tema formal del plazo considérese que el artículo 195 de la nueva LCSP habla de que, se concederá la ampliación del plazo «si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista», planteándose el debate en general de si se puede también otorgar tal ampliación del plazo cuando sea esta la mejor solución para los intereses públicos aun cuando en puridad pudiera imputarse al contratista el retraso. Cierto que las cuestiones de interpretación como esta, siempre se pueden resolver con pluma municipal hábil, razonando que el contratista no es culpable de la situación, pero así todo se plantea la cuestión cuando sea el caso.

4. Y finalmente, una cosa diferente es que un tercero ajeno a la relación contractual pretenda atribuirse el derecho a exigir a la Administración que no prorrogue el contrato por el hecho de haberse solicitado tardíamente la prórroga por el contratista. Piénsese que este articulado se aplica también a las obras de urbanización donde puede haber propietarios contrarios a la ejecución de tales obras. La regla general será la falta de legitimación en tales casos. En general todas estas potestades tienen generalmente difícil fiscalización, considerando que no será fácil que alguien ajeno a la relación contractual quiera imponer consecuencias negativas para el contratista, que la propia Administración no quiere disponer.