I.- Introducción.
II.- Breve descripción de las medidas previstas en la LRSAL.
1.- Regulación de las competencias municipales.
2.- Reorganización del sector público local.
3.-Otras medidas que repercuten sustancialmente en la reorganización del sector público
4.- Adopción de medidas económicas y otras medidas de racionalización de la gestión municipal.
5.- Redimensionamiento de la planta local.
III.- Efectividad de las medidas de la LRSAL tras diez años de su entrada en vigor. Conclusiones.
IV.- Conclusión general.
I.- Introducción.
La Ley 27/2013, de 27 de Diciembre de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local – desde ahora LRSAL – entró en vigor el día 31 de Diciembre de 2.013. La misma pretende conseguir en la Administración Local el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, elevados a rango constitucional en el artículo 135 de dicho texto.
La consecución de una Administración eficiente y estable económicamente requirió, a juicio del legislador, la realización de las modificaciones legislativas enumeradas a continuación.
II.- Breve descripción de las medidas previstas en la LRSAL.
1.- Regulación de las competencias municipales.
Destacan las modificaciones de la LRBRL, sobre:
a).- Las CCAA asumen gran parte de las competencias ejercidas por los Municipios en materias como la Educación; Salud; Servicios Sociales e inspección sanitaria. Las mismas están sometidas, en algunos supuestos, para su aplicación a períodos transitorios, y a la posibilidad de delegación en las Entidades Locales. La figura de la delegación también será modificada (artículo 27 LRBRL); teniendo que ser aceptada por el Municipio; con un límite temporal de cinco años y la obligación de financiar toda competencia delegada.
b).- A las Diputaciones Provinciales – pese a el continuo cuestionamiento de su utilidad – se le dota de competencias, sobre todo, de asistencia a pequeños municipios; asumiendo la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en municipios de menos de 5.000 habitantes. Y, en municipios de menos de 20.000 habitantes, los servicios de prevención y extinción de incendios, entre otros (artículo 26 LRBRL). Se les otorga mayor número de competencias y mayor presencia en el mapa municipal.
c).- El artículo 25.1 y 28 LRBRL fueron derogados. El primero de ellos atribuía al Municipio capacidad general en la asunción de competencias si afectaban al ámbito local y el artículo 28 se refería a las competencias complementarias.
El Tribunal Constitucional, en varios pronunciamientos consideró que era ajustada a la legalidad la supresión del artículo 25, al considerar los títulos habilitantes referidos en el mismo, como una suerte de numerus apertus, capaz de albergar otras competencias similares o relacionadas con las enumeradas. Respecto a la supresión del artículo 28, la recondujo a la aplicación del artículo 7.4 LRBRL; amparada su justificación, en la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2.- Reorganización del sector público local.
Los entes instrumentales participados por Entes Locales sufrieron una amplia modificación, en buena parte, al considerar en muchos casos la ineficacia de los mismos. Se resaltan las siguientes medidas:
a).- El artículo 85 LRBRL no permite al municipio la libre elección del sistema de gestión del servicio, cuando se opta por la gestión directa. En concreto, la prestación por empresa pública empresarial – EPE – o sociedad mercantil requiere acreditar que dicha forma de prestación es más eficiente y rentable, que si la ejecutase por sí o través de OOAA local la propia Administración.
b).- La Disposición Adicional Novena LRBRL, titulada: redimensionamiento del sector público local, se torna en una medida, a día de hoy, eficaz en el mundo local a la hora de contener el gasto y contribuir a los principios financieros ut supra referidos; pues contiene a los municipios en la posibilidad de crear nuevos organismos; participar en consorcios o fundaciones, o ampliar capital de empresas ya existentes; en el supuesto, de su sometimiento a plan de ajuste o económico financiero por estar en situación financiera de inestabilidad. En igual orden, las entidades instrumentales existentes no podrán a su vez constituir otros entes instrumentales, y aquellas que a la entrada de la Ley no se encuentren en situación de superávit deberán adscribirse a la Entidad Local o disolverse.
c).- El régimen de los consorcios experimenta dos modificaciones sustanciales; la del artículo 57 LRBRL que otorga prevalencia a la figura del Convenio sobre el Consorcio; limitándose así la creación de nuevos Consorcios, y según Ley, mayor gasto. Y por otra parte, la D.A. 20 en la LRJPAC prevé la adscripción del mismo, contable y presupuestariamente, a una de las Administraciones que participen en él.
3.-Otras medidas que repercuten sustancialmente en la reorganización del sector público, son:
d).- En materia de personal, se modifica la LRBRL, introduciendo:
d.1.).- El artículo 75.bis LRBRL: determina un régimen retributivo detallado de los miembros de las Corporación Locales; determinándose límites cuantitativos y cualitativos.
d.2).- El artículo 75. ter LRBRL limita el número de miembros de la Corporación Local que puede tener dedicación exclusiva. El criterio impuesto para dicha determinación es la población existente del municipio.
d.3).- El artículo 103. bis. LRBRL obliga al Ayuntamiento a aprobar anualmente la masa salarial del personal laboral del sector público. Se introducen límites para la cobertura de puestos por personal eventual.
e).- La Disposición Adicional quinta LRBRL potencian a la FEMP y a otras equivalentes de otros ámbitos territoriales. Les atribuye funciones, entre las que, a día de hoy, reportan beneficio a los Ayuntamientos como son: gestionar subvenciones o crear centrales de contratación.
f).- Los Patrimonios públicos del suelo podrán destinarse a reducir deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre con la obligación de restituirlo en un plazo máximo de 10 años.
4.- Adopción de medidas económicas y otras medidas de racionalización de la gestión municipal.
a).- La iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas: Los Entes Locales tienen que acreditar antes del inicio de una actividad económica, que ésta no atente contra los principios estabilidad y sostenibilidad de la Entidad.
b).- La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria fue modifica por la LRSAL. Así, si se incumplía el objetivo de estabilidad por el Municipio; éste debía de corregirlo a través de la formulación de un plan económico-financiero que permitiera el cumplimiento de tales objetivos en el año en curso y en el siguiente.
c) Se introduce un nuevo artículo, el 116.ter en la LBRL, en virtud del cual, las Entidades Locales deben calcular el coste efectivo de los servicios que prestan.
d) Otra modificación en materia de disciplina presupuestaria se incorpora a la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible: Las Entidades Locales deberán cumplir sus obligaciones de información presupuestaria al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y al Tribunal de Cuentas. En caso de incumplimiento, podrá retenerse el importe de las entregas a cuenta, anticipos o liquidaciones definitivas de la participación de la Entidad Local incumplidora en los tributos del Estado.
5.- Redimensionamiento de la planta local.
Las novedades que impuso la LRSAL, se resumen en:
a).- Se excluyen del concepto de Entidades Locales a las de ámbito inferior al municipal. Se “transforman” según la introducción del artículo 24 bis LRBRL en órganos de gestión desconcentrada, sin personalidad jurídica propia, y dependientes del Municipio. El Legislador consideró que era más eficiente, la gestión por los Municipios de los mismos, que en régimen de núcleos separados.
Dicho argumento – el de la eficiencia y sostenibilidad – en la gestión, se utilizó también para el fomento de la fusión de municipios o la nueva creación de municipios (artículo 13 LRBRL).
b).- Se reordenó a las mancomunidades de municipios para que realizasen sólo obras o prestasen servicios necesarios para los municipios; debiéndose, además, de adaptar sus Estatutos a la LRBRL.
III.- Efectividad de las medidas de la LRSAL tras diez años de su entrada en vigor. Conclusiones.
1.- La LRSAL nació para llevar a efecto, lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución Española y la Ley Orgánica 2/2012. Tiene como eje rector, la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Sobre esta obvia afirmación, deben de realizarse las siguientes preguntas.
1.1.- ¿ la Administración en el ejercicio de sus funciones debía de realizarlas con igual o mayor eficiencia y eficacia, y además con una reducción significativa del gasto público ? ¿ Efectivamente lo consiguió?
El objetivo era claro: la Administración debía de realizar un ejercicio de reestructuración implementando medidas que redujesen exponencialmente su gasto público. De hecho las estimaciones eran la generación de un ahorro estimativo en los tres primeros ejercicios de 7.619 millones en los tres primeros ejercicios.
El objetivo no se ha conseguido. La Administración Local no ha logrado ser más eficente con esta norma. Y, además, el seguimiento del ahorro generado no es fiable porque los datos enviados por las entidades locales eran estimativos, y porque los informes sobre los mismos cesaron de realizarse publicarse en OPERA en el primer trimeste del año 2.016, por lo que cabe preguntarse otra cuestión.
1.2.- La verdadera función que perseguía el legislador era realizar una norma para contentar a Europa en un momento de crisis acuciante y nesfastos resultados macroeconómicos, o bien, la aludida en el punto 1.1.
La dejación en su aplicación, demuestra que si bien, pudo ser necesaria venía impulsada por los requerimientos fiscales y financieros emanados de la Unión Europea.
2.- Es necesario recordar el boicots que generaron las Comunidades Autónomas, al realizar Decretos Leyes, que, prácticamente, en la materia estrella de la reforma: una Administración, una competencia dejaron todo, tal y como estaba, antes de la reforma. Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, formalizada en el acuerdo de la Comisión bilateral Estado-Comunidad Autónoma.
3.- Continuando con la actuación de las CC.AA y Estado es sintomático el incumplimiento continuado y contumaz de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 25 LRBRL, y que viene a resumir esta forma de actuar. Y de los apartados 3 a 6. Esto es, no sólo existe una conculcación de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, sino que a la postre se ataca el principio de suficiencia financiera reconocido en el artículo 142 de la Constitución Española, y con ello, también, de forma indirecta se merma la financiación local.
4.– En materia competencial el ejercicio de una competencia delegada por un Ayuntamiento requiere de una previa aceptación por parte de éste, además, de una consignación económica previa que asegure que no va a existir menoscabo en la Hacienda local por el ejercicio de una competencia que no le pertenece. Se salvaguarda así el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Pues bien, las CCAA incumplen de forma continuada lo expuesto: todo sigue igual que antes, con los mismos acuerdos; idénticas formas de actuar administrativo que antaño; con el mismo modelo de acuerdos y convenios, y, sin embargo, nadie denuncia la situación.
Además de lo anterior, el municipio sigue ejerciendo competencias de naturaleza << impropia>>, sin que nadie advierta la imposibilidad de ello, y la exigencia a cumplir del artículo 7.4 LRBRL, o sea su ejercicio, con aseguramiento del cumplimiento de estabilidad y sostenibilidad financiera.
5.- Las provincias han preterido la aplicación del artículo 26.2, manteniendo su estructura y limitada forma de ayuda a los municipios. No han cumplido la Ley, y solo de forma rebajada han querido asumir el nuevo papel ofrecido por la LRSAL.
6.- En materia de personal siempre se pasa por alto lo dispuesto en el artículo 92.2 LRBRL y el artículo 169 TRLHL, que implica que las labores burocráticas que exijan objetividad, deberán ser desarrolladas por funcionarios públicos. La nueva Ley andaluza de función pública sí hace esa distinción, pero será la única o de las pocas. En la realidad, no se está haciendo nada al respecto, más allá de consolidaciones de empleo temporal porque lo exige Europa en su: “componente once”.
7.- Desde mi punto de vista sí ha servido la reorganización en materia de entes instrumentales de la Administración Local; pues era fuente de ineficiencias no corregidas; de enchufismo de su personal y de más corruptelas. Aquí sí se reconoció lo necesario de la norma, y creo que se está cumpliendo lo dispuesto en la D.A. 9 LRSAL.
IV.- Conclusión general.
Desde mi punto de vista, la Ley desde su nacimiento tuvo múltiples ataques desde la propia Administración Local: a nivel provincial y local, con el argumento sesgado de que atentaba a la autonomía local, tanta imposición de corte competencial y económico.
Dicho ataque recibió otro fuerte golpe: la actuación de las Comunidades Autónomas, que dictaron Decretos Legislativos que dejaron el cuadro competencial tal y como estaba hasta entonces. Así una de las medidas estrella de la Ley y que iba a generar más ahorro en la Administración Local, quedó en agua de borrajas, sin que hasta ahora haya existido el más mínimo intento del legislador en restaurar aquello que es lógico y natural: una Administración una competencia.
Las demás medidas, excepto la reorganización de Entes Instrumentales, que en su día fue bien acogida por necesaria, y las medidas retributivas de electos son de escasa aplicación.
La Ley, en sí, está transversalmente cortada por principios económicos; pero en contra de lo que se arguyó en su momento, coadyuban al principio de suficiencia financiera que debe de tener cualquier Administración Local (artículo 142 CE). La negación en su aplicación o la falta de exigencia en su cumplimiento supone un ejercicio de irresponsabilidad y de arbitrariedad que no se debe de consentir.
Pero no todo está perdido, la Ley sí sirve a los técnicos que la han estudiado para informar con base a la misma; los Interventores agradecen su existencia, y existen municipios, que al menos el 7.4 LRBRL, lo cumplen a la hora de formular planes de empleo o conceder subvenciones sobre materias competenciales que no le pertenecen.
Existe el poso de una Ley basada en un principio constitucional: principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que es base para el buen funcionamiento de cualquier Administración Local. Sólo atendiendo a dicho argumento y en tiempo de crisis económica, podrá nuevamente, avivarse y exigirse el cumplimiento íntegro de la presente Ley. Tendrá o no defectos formales en su redacción, pero el fin teleológico que persigue está fundamentado y no conculca la Autonomía Local según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
