Cómo «dejar sin efecto» un Decreto ya firmado y notificado

Cuando la Administración quiere rectificar, ojalá pasara más, vamos a ser posibilistas. Pero hay que hacerlo bien. Seguro que conocéis esta problemática, bastante habitual en los Ayuntamientos en relación a esos actos administrativos que queremos «dejar sin efecto», bien porque hemos percibido que son erróneos, o excesivamente desfavorables para las personas interesadas, o no han tenido en cuenta circunstancias que afectaban, incluso ligeramente, al fondo del asunto. O por cualquier otro motivo que podemos considerar de escasa gravedad legal, normalmente errores de forma, porque de lo contrario estaríamos en un escenario diferente al que queremos abordar. La intención de rectificar es loable, pero lo de emitir otro acto administrativo posterior para «dejar sin efecto» uno anterior es un error conceptual, pero sorprendentemente se utiliza esta figura, incluso bastante por lo que hemos podido comprobar.

Vista la diferente casuística que presentan esos extraños nuevos Decretos referidos a uno anterior, hemos considerado oportuna la aclaración de determinados conceptos, todo ello con el fin de arrojar luz sobre la forma de articular esta rectificación y mejorar la calidad de los escritos administrativos, generando así seguridad jurídica y agilidad en la tramitación.

Bien. Con carácter general conviene recordar las siguientes figuras reguladas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC):

• Actos nulos y revisión de los mismos (arts. 47 y 106 LPAC, y 39 de la Ley de Contratos del Sector público).
• Actos anulables y declaración de lesividad (arts. 48 y 107 LPAC, y 40 LCSP).
• Disposiciones comunes a los dos supuestos anteriores:
  • Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos (art. 49 LPAC).
  • Conversión de actos viciados (art. 50).
  • Conservación de actos y trámites (art. 51).
  • Convalidación (art. 52).

• Revocación de actos (109.1 LPAC).
• Rectificación de errores (109.2 LPAC).

Sin entrar en este momento en los supuestos de mayor gravedad en cuanto a los vicios de los que puede adolecer un acto administrativo por infringir directamente el ordenamiento jurídico (nulidad y anulabilidad), las cuales, a pesar de ser más graves, entendemos que presentan muchos menos problemas doctrinales, sí hemos observado más dudas a la hora diferenciar las diferentes figuras que tienen por objeto «sustituir» (digamos mejor «recitificar») Decretos anteriores válidamente emitidos, que, a lo sumo, presentan irregularidades no invalidantes, especialmente formales (teniendo en cuenta que «el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados», ex art. 48.2 LPAC). Un caso similar es el de los Decretos que pretenden concretar o ¿modificar? los efectos producidos por uno anterior, incluso uno completamente legal y correcto, pero cuyos efectos, por algún motivo no deseables, son imparables hasta que alguien con potestad diga lo contrario (el poder judicial, la propia Administración), toda vez que «los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa» (art. 39.1 LPAC).

Analicemos pues dichas figuras de rectificación, tanto las legales como las que consideramos menos correctas:

• Revocación de actos. Señala la LPAC que «Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico» (art 109.1 LPAC). Con ello se encaja legalmente la figura únicamente en los actos de gravamen o desfavorables, por lo que no puede utilizarse en otro tipo de actos administrativos, digamos «favorables» (que otorgan o reconocen derechos) o simplemente «neutros», respecto de los cuales no se daría el presupuesto jurídico para declarar la revocación. También es importante señalar que «Las facultades de revisión (…) no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes» (art 110 LPAC). Lo importante de la revocación es que no perjudica a nadie ni infringe las normas, y estas razones la dotan de legitimidad aunque ciertamente se base más en un criterio de oportunidad que en el de legalidad.
• Rectificación de errores. La LPAC se refiere a la figura con el siguiente tenor literal: «Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos» (art 109.2). En consecuencia, la rectificación de un Decreto que se realiza mediante la emisión de un nuevo Decreto debe referirse a meros errores de redacción o de tipo aritmético, normalmente muy evidentes, como la errónea escritura de un apellido, de una calle, de un DNI, o de una cifra económica, sin variación alguna en cuanto al fondo ni a los efectos del asunto.
• «Dejar sin efecto». Aunque, como hemos indicado, en ocasiones la Administración emite Decretos de “dejar sin efecto”, dicha figura no existe como instrumento jurídico, sino que simplemente es la consecuencia de la aplicación de alguno de los mecanismos de derogación, revisión, revocación, rectificación o subsanación a los que nos venimos refiriendo. Quizá su origen deriva de una famosa figura análoga, la Ley posterior que deroga, y por tanto deja sin efectos, la Ley anterior, pero los actos administrativos no funcionan así. También sería innecesario este nuevo Decreto en los supuestos en los que el propio acto administrativo pierde su razón material de ser o alcanza su plazo final, por lo que en estos casos dejaría de producir efectos de la forma y en el momento previstos. Por tanto, no debemos proponer resoluciones de «dejar sin efecto», habida cuenta de que los efectos de los actos administrativos se producen o se dejan de producir de manera automática, por derivación del mecanismo jurídico empleado o de las propias circunstancias que les afectan.
• Mera sustitución de Decretos, expresa o tácita. Tampoco se encuentra regulada en la Ley, por lo que no cabe invocarla o calificar un Decreto como «de sustitución», pero evidentemente se produce cuando se dicta un nuevo Decreto que incide materialmente en el fondo del asunto de un Decreto anterior, aunque no lo cite, en cuyo caso simplemente lo deroga de forma total o bien parcial en la parte afectada, tal y como ocurre con la aludida derogación, en este caso tácita, de las normas. En consecuencia, dicha derogación deja sin efectos bien únicamente la parte materialmente afectada del anterior Decreto, por el principio de conservación de los actos administrativos, o bien dicho Decreto en su totalidad si es que resulta sustituido completamente por el nuevo en cuanto al fondo del asunto que este dispone, o en contraste con el mismo su contenido deviene imposible.
• Finalización de un plazo. Normalmente opera de forma automática, si bien en algunos casos sí es necesario declararlo mediante acto expreso, como es el caso de los acuerdos relativos a la finalización de la prestación de servicios de los funcionarios (en comisión de servicios u otra situación), en los que resulta conveniente declarar el cese y en todo caso firmar el acta de cese, entre otros supuestos en los que se exige una formalidad declarativa, no constitutiva.
• Caducidad. En este caso sí debe declarar sin excepción, y se produce en los supuestos establecidos en el art. 95 LPAC. Parte de la premisa de una paralización del procedimiento por causa imputable al interesado, en relación a los procedimientos iniciados por este. En estos casos, «la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes». Por lo tanto sí emitiremos o podremos emitir Decretos de declaración de caducidad, pero no de «dejar sin efecto». Un matiz a tener en cuenta es que «no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite». Por supuesto, la declaración de caducidad no invalida por sí misma el expediente administrativo, ni por tanto afecta a la validez de sus actos de trámite.
• Desistimiento por parte de la Administración. «En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes» (art. 93 LPAC). En efecto recordemos que deben motivarse, conforme al artículo 35.1.g) LPAC, «Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio». Por supuesto, también existe la posibilidad de que el ciudadano desista y renuncie, en los términos recogidos en el art. 94 LPAC.

En definitiva, es una mala costumbre, además de poco rigurosa jurídicamente, la de «dejar sin efecto» un Decreto anterior, incluso aunque este sea erróneo. Otras figuras similares pueden ser o no las adecuadas según el caso concreto, pero siempre que encontremos la cobertura legal necesaria para realizar esa actuación administrativa. La LPAC regula estos mecanismos, como la revocación o la rectificación, pero no otros que seguramente se utilizan por la mera consolidación de una mala práctica, quizá concebida en su momento con la mejor de las intenciones y agravada más recientemente por la inalterabilidad del documento electrónico. Muchas veces nos empeñamos en mantener «costumbres administrativas» por no molestaros en hacer el esfuerzo de replantearnos si son o siguen siendo correctas. Pero ya estamos (o deberíamos estar) en otro nivel de servicio público, en el que la Administración actúa con justicia pero también con rigor. Ya no sirve el «siempre se ha hecho así». Valga el anterior repaso conceptual para la mejor elección de la figura aplicable en cada caso. La seguridad jurídica y los derechos de las personas se verán confortados, lo cual beneficia tanto a la ciudadanía como a la Administración.