La reciente sentencia del Tribunal Constitucional (TC) español, que concluye que el estado de alarma era suficiente para justificar ciertas limitaciones de derechos fundamentales durante la pandemia, ha avivado el debate sobre la correcta interpretación de conceptos constitucionales claves: la restricción y la suspensión de derechos. Aunque ambos términos pueden parecer similares en la práctica, tienen diferencias cruciales que determinan el nivel de control, las garantías y las implicaciones para los derechos fundamentales. Por tanto, siendo la ponencia del magistrado y exministro del gobierno actual -Juan Carlos Campo- el interés por ver qué régimen establece la sentencia para cada categoría de ineficacia facultativa, deviene con mucho más interés si cabe.
En el artículo no me ocuparé de otros extremos que ya se han objetado frente a la sentencia (exceso de jurisdicción, etc), Me ceñiré a analizar, desde la perspectiva de la Constitución, si ambas categorías caben en ella. Diré a propósito que a estas alturas y mediante la poca honrosa teoría de la interpretación evolutiva del derecho, en un texto constitucional, hoy en día, puede caber casi cualquier caso. No obstante, y ciñéndonos a lo propuesto, analizaremos el caso concreto.
En el orden constitucional español, la diferencia entre restricción y suspensión de derechos es fundamental. La restricción implica una limitación temporal y parcial del ejercicio de ciertos derechos, en la que se permite reducir su alcance sin eliminarlos completamente. En palabras del TC, una restricción debe ser entendida como “un ajuste en su ejercicio” (STC 83/2016). En cambio, la suspensión supone la interrupción total del ejercicio de un derecho durante un periodo específico, lo cual implica una medida más drástica y requiere una justificación más sólida y un mayor control de las autoridades y del propio Tribunal Constitucional. En la STC 236/2007, el TC analizó la suspensión del derecho de asociación en relación con organizaciones que promueven actividades ilícitas o violentas. La sentencia abordó la necesidad de que cualquier suspensión de derechos asociativos se justifique en criterios de proporcionalidad y seguridad nacional, y que debe haber una interpretación restrictiva para no vulnerar derechos fundamentales de los ciudadanos sin justificación. En este supuesto, se consideró que la suspensión es una interrupción prácticamente total de su ejercicio. Tal es la constricción que la facultad se hace prácticamente irreconocible.
La Constitución Española permite la restricción de derechos fundamentales en situaciones de estado de alarma, como medida para gestionar emergencias de menor gravedad. Sin embargo, la suspensión de derechos está reservada exclusivamente para el estado de excepción (y de sitio), que requiere un nivel más alto de justificación, autorización y control parlamentario debido al impacto severo que tiene en las libertades de los ciudadanos. Esta diferencia responde a la necesidad de proteger los derechos fundamentales y evitar que sean limitados de manera desproporcionada.
La cuestión central de la sentencia que se acaba de dictar –con independencia de que se diga que se quiere “superar” la doctrina jurisprudencial pasada- es si las medidas aplicadas durante el estado de alarma, como el confinamiento domiciliario y las restricciones de movilidad, eran restricciones (permitidas en estado de alarma) o si, de hecho, equivalían a una suspensión de derechos, en cuyo caso deberían haberse gestionado bajo el estado de excepción, que requiere un procedimiento más riguroso.
El TC en su fallo, como se sabe, concluyó que el estado de alarma no fue el supuesto adecuado por la intensidad y extensidad con la que se restringieron los derechos. La cuestión a propósito de una Ley sanitaria gallega, de nuevo, plantea cuál es la línea que separa restringir derechos a suspenderlos.
La suspensión de derechos fundamentales es una figura jurídica prevista en múltiples ordenamientos nacionales e internacionales para situaciones excepcionales. Tradicionalmente, se ha interpretado como una «pausa» en la aplicación de ciertos derechos, necesaria para enfrentar emergencias extremas. Sin embargo, este concepto adolece de una falta de desarrollo teórico profundo, especialmente en lo que respecta a sus efectos específicos. Generalmente, se concibe que suspender un derecho significa que la norma que lo protege pierde temporalmente vigencia o aplicabilidad. No obstante, esta interpretación plantea problemas al intentar delimitar sus consecuencias y al definir qué implica realmente «suspender» en términos de los derechos que afectan a los ciudadanos en la práctica.
Desde una perspectiva doctrinal, existen distintas teorías sobre el significado de la suspensión. Una de ellas, desde premisas formalistas, entiende que lo que se suspende es la norma constitucional que reconoce ese derecho, dando paso a normativas inferiores que regulen la situación mientras dure la suspensión. Otras consideran que la suspensión afecta principalmente a las garantías del derecho, permitiendo así ciertas restricciones sin suprimir el contenido esencial del mismo. Sin embargo, este enfoque también plantea matices, pues en ocasiones la suspensión requiere una redefinición parcial del derecho, que pasa a configurarse en competencia con otros valores prioritarios, como la seguridad pública o el orden social en situaciones de crisis.
Mi criterio es distinto a lo expuesto. La suspensión de un derecho fundamental podría entenderse como una transformación temporal de su función, en lugar de una simple «pausa» en su aplicación o un descuelgue de la vigencia de la norma que lo provee. En esta concepción, la suspensión no elimina ni desactiva por completo el derecho, sino que modifica su rol y alcance según las necesidades de la situación excepcional. Así, el derecho suspendido no desaparece; más bien, se transforma en una modalidad que permite a los poderes públicos gestionar eficazmente una crisis sin anular del todo el derecho en cuestión.
Por ejemplo, en el caso de la libertad de circulación, la suspensión en un contexto de pandemia no implica que toda movilidad sea imposible, sino que el derecho se reconfigura para adaptarse a las excepciones necesarias, como los desplazamientos por motivos esenciales. Aquí, la función de la libertad de circulación se altera: pasa de ser un principio que garantiza la movilidad a ser una regla inversa, donde la movilidad está prohibida de forma general, salvo en los casos autorizados por la situación de emergencia. Esta concepción permite que los derechos sigan cumpliendo una función en situaciones de crisis sin que su esencia se vea completamente desactivada, proporcionando un marco flexible que respeta tanto el orden constitucional como la necesidad de adaptarse a circunstancias extraordinarias. Esta perspectiva sobre la suspensión de derechos se aleja de la visión de la suspensión como una interrupción total o una limitación exclusiva de garantías, planteándola en cambio como una reconfiguración temporal que redefine el rol de los derechos fundamentales según el contexto, asegurando un equilibrio entre la protección de los ciudadanos y las necesidades de seguridad y orden público en situaciones de excepcionalidad.
La sentencia constitucional que se acaba de dictar dice expresamente que se considera superada la doctrina fijada en la STC 148/2021, al señalar que «la intensidad de la injerencia en el ámbito del derecho fundamental no es un criterio determinante de la diferenciación constitucional entre la suspensión y la restricción de derechos fundamentales». Bajo este criterio, «una ley de restricción, incluido […] el propio decreto de estado de alarma, puede establecer limitaciones de alta intensidad en los derechos fundamentales siempre que se ajuste a los requisitos constitucionales necesarios y, en particular, respete el principio de proporcionalidad».
Esta aseveración constitucional marca un punto de inflexión en la interpretación de las restricciones y suspensiones de derechos fundamentales, desde lo establecido en la STC 148/2021. Según este nuevo enfoque, la intensidad de la injerencia en el ámbito de un derecho fundamental ya no se considera el criterio clave para distinguir entre restricción y suspensión. Se afirma que una ley, incluso un decreto de estado de alarma, puede establecer limitaciones severas a derechos fundamentales siempre que cumpla con los requisitos constitucionales y respete el principio de proporcionalidad. Al difuminar los límites entre restricción y suspensión, se corre el peligro de normalizar injerencias de alta intensidad en derechos fundamentales bajo el pretexto de cumplir con exigencias legales, lo que puede erosionar las garantías constitucionales y aumentar la vulnerabilidad de los ciudadanos frente a decisiones estatales discrecionales. En otras palabras, si la autoridad declara formalmente un presupuesto excepcional, las regulares o irregulares injerencias a las facultades no se medirán por su intensidad o extensidad, sino por la fórmula legal y procedimental en las que se ha declarado el “excepcional” régimen jurídico que sujeta dichas injerencias.
La consecuencia de lo expuesto, en mi opinión, es que hace superfluo el principio de proporcionalidad a pesar de lo que dice el enunciado transcrito, pues no será la materialidad sino la formalidad lo que determine la validez o invalidez de la injerencia, haciendo sobrante si el derecho queda reconocido o no tras la limitación. La premisa bajo la cual las medidas adoptadas deben ser idóneas, necesarias y proporcionales en su impacto, asegurando que cualquier restricción a los derechos tenga un beneficio claro y equilibrado frente a su coste en términos de libertades individuales, queda relegado a un segundo plano, primando la formal declaración del instrumento jurídico-publico de limitación.
La consecuencia práctica de todo ello es que la dimensión ontológica del derecho, cuando una medida es tan invasiva que impide el ejercicio del derecho casi por completo, que altera su estructura conceptual y su reconocimiento como una facultad inherente del individuo, no aboca a que la limitación se convierte en una suspensión. Desde esta perspectiva, el confinamiento y otras limitaciones estrictas aplicadas durante la pandemia, aunque no anularon los derechos en un sentido formal, pero sí lo redujeron a la máxima expresión, impide cuestionar su clasificación como restricción injustificada.
Es evidente que, a raíz de este fallo, se plantea la necesidad de una revisión normativa que regule de manera más precisa los derechos que pueden ser limitados en situaciones de emergencia sanitaria. La falta de un marco normativo específico para crisis de salud pública de esta magnitud llevó a una aplicación forzada del estado de alarma, que en realidad no estaba diseñado para enfrentar pandemias de larga duración. Un marco jurídico específico permitiría que las medidas necesarias fueran adoptadas de manera proporcionada y adaptada, evitando la confusión entre restricción y suspensión de derechos y ofreciendo un sistema de control más preciso y ajustado a la realidad de una crisis sanitaria.
Y es que la distinción entre restricción y suspensión de derechos es esencial en un Estado cívico de Derecho, ya que asegura que solo se adopten medidas severas en circunstancias extraordinarias y bajo un control democrático adecuado. La nueva posición del TC introduce la permisión de medidas que, en la práctica, pueden restringir derechos de manera casi total sin que por ello se consideren que la facultad se halla suspendida, siempre que el régimen jurídico formalmente declarado para ello sea válido en términos procedimentales.
Este fallo plantea un reto doctrinal y legislativo para el futuro: encontrar un equilibrio adecuado entre la necesidad de proteger la salud pública en emergencias sanitarias y la preservación de los derechos fundamentales de los ciudadanos. El real riesgo de que la línea entre restricción y suspensión se vuelva borrosa requiere una revisión normativa y un marco específico para emergencias sanitarias que garantice que, en futuras crisis, la interpretación y aplicación de las limitaciones de derechos se realice de manera clara, justa y proporcional.
