Se razona a veces en clave de “exceso punitivo” y nos conviene consolidar esta terminología. Por ejemplo, la STC 2/2013 declara la nulidad de la sanción penal impuesta tras el pago de la sanción administrativa por viajar en tren sin título de transporte válido. Tanto el Juzgado de Menores como la Audiencia Provincial vulneraron la garantía non bis in idem en su vertiente material e incurrieron en un exceso de punición con una doble condena porque no descontaron la sanción administrativa de la medida de libertad vigilada acordada, sino que la compensaron con la responsabilidad civil de modo erróneo.
La posible imposición de pena (en fase penal) y sanción (en fase administrativa) no es en cuanto tal un “exceso punitivo” (lo será solo cuando los hechos permitan solo un procedimiento o proceso, y no dos). Debe impedirse el exceso punitivo (sobre el tema STC 2/2003).
Por tanto, si se trata de «conductas diferentes» es posible sancionar en vía penal y administrativa, así por conducir un ciclomotor o vehículo sin permiso considerando que las conductas que se recogen en los preceptos penal y administrativo no son idénticas (ATC junio 2018).
En estos casos, ha habido una prejudicialidad resuelta, pero no determinante como para impedir el segundo procedimiento. Es posible un segundo procedimiento.
Es curiosa en este sentido la STC 116/2007 cuando recuerda la STC 2/2003 (FJ 5), en el sentido que «es presupuesto necesario para apreciar la existencia de una vulneración del principio non bis in idem que concurre la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento».
Contiene doctrina de interés, para saber cuándo es posible un segundo enjuiciamiento (administrativo sancionador) después de un primer enjuiciamiento ya hecho (penal), la STS de 3 de noviembre de 2014 (recurso de casación núm. 832/13): «Para entender justificada una doble sanción al mismo sujeto por unos mismos hechos no basta simplemente con la dualidad de normas. Es necesario, además, que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que en la primera sanción se intenta salvaguardar, o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado. La existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma para justificar esa dualidad de sanciones, ya que esa clase de relaciones no son un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales. Para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria de una conducta que ya fue objeto de una condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a la sanción».
Esta sentencia de 3 de noviembre de 2014, pese a citar el non bis in ídem, entiende este con los presupuestos configuradores de la cosa juzgada, y no sino de esta forma resuelve el caso: «por ello, en atención a lo expresado en la STC 116/2007, ya citada, no existe la triple identidad pretendida entre el ilícito administrativo y el ilícito penal, dado que los hechos no pueden reputarse iguales, al ser distinto el bien jurídico protegido en uno y otro caso. La libertad en el tipo delictivo y la irreprochabilidad del servidor público en el ilícito administrativo».
A mi juicio, por pura evolución hemos llegado a un non bis in ídem puramente nominal. Un non bis in ídem cuya naturaleza es la cosa juzgada.
Esta misma lógica se extiende por completo cuando estamos ante dos procedimientos, o dos momentos sucesivos sancionadores. Así, en el marco de un procedimiento disciplinario, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) 72/2001 de 10 de julio de 2001 el problema se plantea porque los hechos probados tenidos en cuenta en la resolución sancionadora son sustancialmente los mismos para las dos sanciones, de lo que se deduce que los valores que se recogen en los tipos son similares; con lo cual deja sin efecto una de las 2 sanciones que la Administración impuso.
Por ello mismo, si hubo un procedimiento administrativo que concluyó con sanción, ya se ha juzgado el asunto, y no puede abrirse otro procedimiento sobre lo mismo después. Es decir, la lógica de la cosa juzgada explica la situación sin necesidad incluso del non bis in idem.
Interesa, en este sentido, siguiendo la lógica del non bis in ídem, pero expresiva del fenómeno contemplado desde esa otra dimensión procesal, la STSJ de la Comunidad Valenciana, de 19 de julio de 2017 (recurso n.º 1990/2013) cuando establece que, anulada una sanción por motivos de fondo, la Administración no puede volver a sancionar esos mismos hechos (en el mismo sentido STSJ de la Comunidad Valenciana de 8 de marzo de 2016 recurso n.º 1399/2012).
Por eso, puede realizarse válidamente un segundo enjuiciamiento si es distinto del primero (no hay cosa juzgada): la STJUE de 22 de marzo de 2022 (C-117/20), sobre la prohibición “non bis in idem”, concluye que «no se opone a que una persona jurídica sea sancionada con una multa por haber cometido una infracción del Derecho de la Unión en materia de competencia cuando esa persona ya ha sido objeto, por los mismos hechos, de una resolución, que ha adquirido firmeza, como resultado de un procedimiento relativo a la infracción de una normativa sectorial que tiene por finalidad la liberalización del mercado de que se trate, siempre que existan normas claras y precisas que permitan prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de una acumulación de procedimientos y sanciones, así como la coordinación entre las dos autoridades competentes, que los dos procedimientos se hayan tramitado de manera suficientemente coordinada y próxima en el tiempo, y que el conjunto de las sanciones impuestas corresponda a la gravedad de las infracciones cometidas».
Por eso, no puede realizarse válidamente un segundo enjuiciamiento sancionador si es la repetición del primero (igual que en la cosa juzgada): de ahí que la STEDH de 16 junio 2022 (Goulandris y Vardinogianni v. Grecia) considera que se vulnera el non bis in ídem en un caso de imposición de dos multas administrativas, una sanción por construir ilegalmente y una multa por no demoler voluntariamente una construcción ilegal. El artículo de referencia (bajo un prisma de proporcionalidad) es el 4 del Protocolo n.° 7 del CEDH: «1. Nadie podrá ser juzgado o castigado nuevamente en un proceso penal bajo la jurisdicción del mismo Estado por un delito por el cual ya haya sido absuelto o condenado por una sentencia firme de conformidad con la ley y el procedimiento penal de ese Estado».
Otro caso es el de la STSJ de Cantabria de 17 de enero de 1997 rec. 479/1996 afirma: «apoyándonos en la doctrina del Tribunal Constitucional señalemos que confirma la sentencia 159/1985 de 27 de noviembre, el principio de non bis in idem prohíbe también que por autoridades del mismo orden y a través de procedimientos distintos se sanciona repetidamente una misma conducta por entrañar dicha posibilidad una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del estado. De ahí se infiere que puede ser factible que la imposición de una doble sanción administrativa comporte una infracción del principio que prohíbe la reduplicación del castigo, pero para que ello suceda es preciso que autoridades del mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente una misma conducta. En el caso que nos ocupa, es evidente que hay un solo procedimiento del que resulta la imposición de dos sanciones administrativas, mejor dicho un solo procedimiento para cada una de las liquidaciones sobre el Impuesto de Sociedades presentadas por el actor en los ejercicios 1989, 1990, 1991 y 1992, por lo que de ahí podríamos ya deducir que se plantean algunas dificultades para la aplicación de la doctrina constitucional expuesta al supuesto de hecho que reclama nuestra atención. Ahora bien, lo decisivo no es solo eso sino que la Administración ha sancionado dos conductas completamente diferentes por lo que el requisito de la unicidad del hecho punible quiebra rotundamente. No estamos frente a lo que entiende el actor ante la imputación de un solo comportamiento típico que vulnera dos o más disposiciones administrativas sino ante dos comportamientos típicos que infringen dos disposiciones administrativas tipificadoras diferentes. No hay, como pretende el recurrente, un solo hecho punible (determinación incorrecta de la base imponible) sino 2 (…)».
En todo caso, esta dimensión que aportamos refuerza las garantías del administrado. Ahora bien, la naturaleza en el fondo es procedimental, más que material. No se puede sancionar, por motivos procedimentales del tipo que estamos exponiendo. En realidad, el non bis in ídem se centra en el supuesto de la unicidad de procedimiento. Los demás casos no son propiamente casos de non bis in ídem sino de prejudicialidad o cosa juzgada en sentido amplio. Salvo que el enjuiciamiento se haga en unidad de acto, en los demás casos es claro que los asuntos siguen la ratio de la cosa juzgada.
