El normal funcionamiento del Estado de Derecho en su conjunto es la mejor garantía del imperio de la Ley. Impulsarlo es misión que casa mal con leyes de excepción, con normas contingentes que atienden preocupaciones coyunturales y, en no pocas ocasiones, inducidas interesadamente. En la búsqueda de ese normal funcionamiento, además, no son instrumentos menores la simplificación institucional y normativa y la seguridad jurídica. Una y otra constituyen hoy aspiraciones casi utópicas en un modelo de Estado como el nuestro, tendente a la duplicación de instituciones y a la redundancia normativa. Nada parece suficientemente atendido por las instituciones existentes ni suficientemente regulado. Valga el ejemplo del delirante proyecto de Ley de contratación del sector público que, lejos de simplificar, complicará la normativa anterior exacerbando el concepto de bases y privando a las Comunidades Autónomas, de facto, para diseñar y ejecutar sus políticas sobre contratación del sector público. No estaría de más preguntarse, en este como en otros sectores, si la mejor normativa contractual para el sector público español no sería una Ley de contratos “base cero”, que partiese de las propias Directivas, con los desarrollos estrictamente indispensables, cual han hecho países como Francia u otros. Sin embargo, lejos de tal reflexión, seguimos empeñados en refundir la vieja normativa de contratos del Estado con las Directivas europeas de última generación. Pudiera hablarse hoy en España de una motorización normativa redundante, que no implica sólo hiperregulación sino también solapamientos que en poco ayudan a lograr la seguridad jurídica.
España ha asistido en los últimos años, tras el estallido de las burbujas inmobiliaria y financiera, laboriosamente construidas por el conjunto del país, a una intensificación en la persecución de casos y tramas de corrupción hoy alumbradas en las tenebrosas zonas de contacto entre lo público y lo privado. Ciudadanos que desarrollaban su labor en grandes y pequeñas empresas, entidades financieras y administraciones públicas de todos los niveles, han sido objeto de investigación por hechos acaecidos en muchas ocasiones en la época de mayor auge de la burbuja, a mediados de la pasada década, en el límite de la prescripción penal. También se han perseguido conductas desarrolladas en tiempos más recientes. Pero resultaría temerario decir hoy que España es un país más corrupto que hace una década. Más bien lo que ocurre es que España es un país en que se persigue mejor, y más, la corrupción, mucha de ella del pasado reciente. Sin embargo, la preocupación ciudadana por la corrupción existe, sin duda, y pone de manifiesto una clara percepción de un inadecuado funcionamiento de los medios de control existentes hasta el momento (informes jurídicos, control interno, previo o posterior, ejercido por las intervenciones, el posterior desarrollado por los organismos de control externo, los sistemas administrativos de recurso en diferentes ámbitos, los defensores del pueblo, el control parlamentario o el judicial en sus diversas instancias y órdenes, a todo lo cual se suman controles sectoriales), que bien pudiera orientar su revisión. Es esa preocupación ciudadana la que impulsa medidas como las incorporadas a la Ley aragonesa 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas que, pese al sutil cambio de título respecto al proyecto de ley, que se refería a la integridad y ética pública, trata de impulsar la cultura de la integridad en todos los ámbitos sociales, públicos y privados. Estamos pues ante una norma que aspira a atender la demanda social expuesta construyendo y normalizando políticas generales de integridad en Aragón.
No es cuestión menor la génesis y el proceso de elaboración de esta Ley, plenamente transparente y trazable en las páginas de transparencia e institucionales. En la redacción del Proyecto de Ley, que coordiné por encargo del Departamento de Presidencia, participaron numerosas personas, especialistas en las diferentes materias abordadas y todos ellos conocedores de la estructura institucional y la práctica administrativa. Fue un texto, por ello, fruto de la experiencia y el conocimiento. El finalmente aprobado por las Cortes de Aragón, pese a la lógica y general sobreactuación tan propia del parlamentarismo, responde en lo esencial y accesorio al proyecto de ley remitido por el Gobierno. Los cambios introducidos se refieren a cuestiones de menor importancia que no alteran en absoluto lo esencial del régimen jurídico propuesto. Buen ejemplo de ello es el régimen de la nueva Agencia de Integridad y Ética Pública que, aunque se amplió en las Cortes, no alteró las bases de la independencia del nuevo ente ni aspectos clave como la designación parlamentaria de sus máximos responsables. También ilustrativa a este respecto resulta la modificación del ámbito de aplicación en el artículo 2 del proyecto de Ley, que ha dado lugar a los artículos 2 a 4 de la Ley y que, pese a su apariencia sustancial, responde únicamente a un criterio técnico. Si el proyecto de Ley evitaba reproducir, otra vez más, la definición detallada del ámbito del sector público remitiendo a normas vigentes que ya lo hacen, las Cortes han optado por incorporar una nueva definición instrumental, otra más, introduciendo leves matizaciones con respecto a las Leyes a las que el proyecto de Ley remitía.
Una de las cuestiones más polémicas ha sido la creación de la Agencia de Integridad y Ética Pública, que no es sino el reflejo en Aragón de instituciones tan asentadas como la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude u otras instituciones similares que ya existen en diversos Estados o, cerca de nosotros, en Cataluña por ejemplo. No solo tiene antecedentes claros y asentados. La Agencia es, con poco margen de duda, el precedente inspirador de la llamada Autoridad independiente de integridad pública regulada en la proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes calificada (BOCG, serie B, núm. 33-1, de 23 de septiembre de 2016), tomada en consideración el 21 de febrero de 2017. Aun cuando pudiera parece que esta proposición de Ley, a diferencia de la Ley aragonesa, se limita a la vertiente negativa del problema, la lucha contra la corrupción, al centrar su atención, en lo esencial, en el régimen de protección de los denunciantes y a la Agencia investigadora, lo cierto es que incorpora también modificaciones en la legislación electoral, de altos cargos, de transparencia y buen gobierno incluyendo la regulación de los lobbies, entre otras normas. Por lo demás, la proposición de Ley deja clara en su disposición adicional primera la obvia posibilidad de que existan órganos equivalentes a la Agencia que asuman sus funciones en los ámbitos autonómicos y local. En todo caso, en la nueva norma aragonesa, tal cual se proponía en el proyecto y se aprobó en el parlamento, la Agencia es una institución de raíz, base y dependencia parlamentaria que, como otras ya existentes con funciones específicas como la Cámara de Cuentas o el Justicia, actuará como comisionada del propio Parlamento e investida de poderes derivados de éste. Obviamente, se desechó en Aragón el modelo gallego que instituyó una sección específica de investigación en la Cámara de Cuentas de Galicia y, por supuesto, la atribución de sus funciones al Justiciazgo, no fácilmente justificable desde la perspectiva estatutaria y que hubiese desnaturalizado muy notablemente la institución. La Agencia, por supuesto, ve delimitadas sus funciones y competencias respecto de las de otros poderes y entidades, pero queda legalmente compelida a impulsar entornos de colaboración con ellas.
Excedería con mucho del objeto de este comentario abordar un análisis sistemático y completo de la norma, más propio de otros foros. Baste aquí con enunciar su contenido, concebido con el expuesto propósito de lograr la «inmersión del conjunto de las instituciones y de la sociedad entera en la cultura de la integridad en general y de la ética pública en particular» (preámbulo, I, primer párrafo in fine). Para ello la norma impulsa la inclusión de los contenidos precisos en los curricula educativos, crea la Agencia, regula la evaluación de políticas públicas y disposiciones legales, establece el régimen de los lobbies, los códigos de buen gobierno y los códigos de conducta de los empleados públicos, el estatuto del denunciante y el régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades. Además, con objeto de amplificar dicho impulso se modifican normas clave para favorecer la objetividad y profesionalización, fundamentalmente, como las legislaciones aragonesas de contratación del sector público y subvenciones, entre otras.
