Consultas y Referendos

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Cuando estamos en España hablando -sin pausas lenitivas- del referéndum conviene alzar un poco la mirada para analizar esta forma de consulta popular que refuerza lo que se llama «la democracia directa», es decir, liberada de la mediación de los representantes en las Cámaras.

Con este fin voy a utilizar una sentencia reciente emitida por un Tribunal Constitucional alemán, el de Hamburgo, para luego echar una mirada al derecho local español.

Sabido es que los constituyentes alemanes, después de la segunda guerra mundial, vieron con la máxima desconfianza estas formas de democracia porque Hitler las había utilizado para acabar pervirtiéndolo todo. Las Constituciones de los Länder (que son los Estados federados) sin embargo no tuvieron tantas aprensiones pero hay que esperar a los años setenta para detectar un ambiente en la opinión pública claramente dirigido a abrir la puerta a la participación ciudadana en las iniciativas legislativas. En Hamburgo toma cuerpo en las modificaciones constitucionales que se discuten en los últimos años del siglo pasado y principios del presente.

En 2015 se reúnen miles de firmas para pedir al Parlamento de esta ciudad (Hamburgo es una ciudad que tiene rango de Land) que modifique el texto constitucional para acoger algunas formas del tipo de democracia de las que estamos hablando. Como el Parlamento da la callada por respuesta, los firmantes corrigen su texto y piden de nuevo la celebración de otra consulta con el fin de discutir sus peticiones y que al cabo sean atendidas. Es entonces cuando el Gobierno de Hamburgo (llamado Senado) acude a su propio Tribunal Constitucional para que declare la inconstitucionalidad de la petición de los ciudadanos.

Una demanda -la del Gobierno- que los jueces entienden fundada. Y ello por dos razones: primera, por la heterogeneidad del texto propuesto al voto popular; segunda, por atentar a principios básicos de la Constitución de Hamburgo.

Aprovecha el juez para consagrar el principio de «homogeneidad» de las propuestas que impide la presentación de aquellas que contengan un totum revolutum, lo que era ciertamente el caso de la debatida que pedía al mismo tiempo y sin respiros la reforma de la ley electoral, el procedimiento de tramitación de las leyes, cambios en el lenguaje utilizado por las mismas leyes etc …

De otro lado, se aferra el juez a la preservación de la parte del derecho constitucional de Hamburgo que considera inmutable para terminar de redondear sus argumentos.

Esta última afirmación exige una aclaración al lector español. Cuando se lamenta en España la rigidez establecida para cambiar el texto constitucional (artículos 166 y sgs) se olvida que hay Constituciones aún más rígidas y, entre ellas, la alemana. Según su artículo 79. 3 no se permite ninguna modificación que afecte a la organización de la Federación en Länder o al principio de participación de los Länder en la legislación, a la dignidad humana, a la vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales, al orden federal, democrático y social. Incluso se admite el «derecho de resistencia» de los alemanes contra cualquiera que intente socavar el orden constitucional, cuando no fuere posible el uso de otros recursos. Una especie de versión moderna y moderada de la vieja teoría del «tiranicidio». Estamos ante lo que los juristas alemanes llaman la «cláusula de eternidad», espacios que no pueden cambiar por más que los años o aun los siglos hundan sus zarpas destructoras en el territorio de la República Federal.

Pues bien, en la Constitución de Hamburgo no hay tales previsiones. Sin embargo, el Tribunal entiende que, con la propuesta de los ciudadanos, se intentan arruinar principios intangibles aunque lo cierto es que no explica cuáles. Los jueces han ido demasiado lejos en mi opinión, trasladando al ámbito de un Land unas cautelas que pueden tener su sentido en la Constitución federal pero que, en cualquier caso, el del Estado federado no acogió. Da la impresión de que el Tribunal ha querido matar gorriones a cañonazos. Y esta es la debilidad de la sentencia.

¿Lecciones para España? No entro en la polémica general sobre los referenda por ser en estos momentos material explosivo. Pero sí quiero fijarme en las reglas existentes para las formas de participación popular en el ámbito local y, de paso, mostrarme satisfecho de nuestras soluciones. En efecto, el artículo 71 de la Ley de Bases del Régimen Local permite al Alcalde someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los referidos a la Hacienda. Necesita para ello el acuerdo del Pleno, adoptada por mayoría absoluta, y la autorización del Gobierno de la Nación.

Así, con esta sencillez, se admiten las consultas populares en el ámbito municipal que es donde pueden ofrecer un juego más honesto porque lo relevante, para admitir este recurso a la voluntad de los ciudadanos, es que estos dispongan de todas las claves a la hora de emitir su voto. Cuando a un ciudadano se le pregunta, de golpe, por centenares de artículos de una ley o de un tratado cuyo entendimiento está al alcance de personas muy versadas en derecho, en economía etc, se está cometiendo un fraude que bien puede calificarse de tropelía democrática.

Y la sencillez del precepto de nuestra legislación local se ha visto reflejada en la práctica como puede comprobarse consultando la página web del Ministerio de Hacienda y para las Administraciones públicas donde se advierte cómo los municipios piden y el Gobierno autoriza o deniega muchas de estas consultas, siempre con la exigible motivación. Y cómo quienes están disconformes impetran justicia ante los Tribunales.

Es decir, cómo se vive la aburrida rutina -que tanto se agradece- de un Estado de Derecho.

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Francisco Sosa Wagner es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de León. Fue Decano de la Facultad de Derecho de León (1996 - 2000). Es jurista de reconocido prestigio que ha publicado innumerables obras de referencia.

6 Comentarios

  1. «Cuando a un ciudadano se le pregunta, de golpe, por centenares de artículos de una ley o de un tratado cuyo entendimiento está al alcance de personas muy versadas en derecho, en economía etc, se está cometiendo un fraude que bien puede calificarse de tropelía democrática.»
    ¿Está pensando en el referéndum de 1978, referido a la Constitución española?

  2. Buen artículo jurídico que creo que arroja bastante luz sobre aspectos puramente normativos.
    Sin embargo, solo hay que mirar los cambios de fronteras de Europa del último siglo para entender para saber que esto de la «cláusula de eternidad» es una entelequia.

  3. El artículo lo encuentro muy razonado desde el punto de vista jurídico y ofrece una perspectiva ausente en el debate público.
    No obstante, ¿resiste la historia europea del último siglo la «cláusula de eternidad» o es una entelequia?

  4. En España nunca se han sometido a consulta popular las Constituciones, por supuesto tampoco la de la II República. Y en Alemania ni siquiera con motivo de la reunificación tras la caída del Muro. Mi opinión sobre los referendos me parece que queda bastante explícita en este y en otros muchos escritos míos.

  5. En España nunca se han sometido a referendo las Constituciones, tampoco la de la II República. Y en Alemania ni siquiera con la reunifiación las ta la caída del Muro.
    Mi opinión sobre los referendos está bastante clara en muchos de mis libros y escritos.

  6. Podría decirme en qué apartado de página web del Ministerio de Hacienda y para las Administraciones Públicas «se advierte cómo los municipios piden y el Gobierno autoriza o deniega muchas de estas consultas». Me temo que no soy capaz de encontrar dicha información. Muchas gracias por adelantado.

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