El acto administrativo puede definirse como una medida (Maβnahme) soberana de Derecho público dictada por la Administración en ámbitos jurídico-públicos para la regulación de un caso concreto con efectos externos.
Según esta definición, lo propio de las disposiciones es tener, en cambio, un destinatario «general». No obstante, existen actos administrativos con pluralidad de destinatarios («Allgemeinverfügung»). La STS 1153/2022, de 19 de septiembre de 2022 considera que no existe un género especifico de actuación, entre acto y reglamento, cuando el acto tiene una pluralidad de destinatarios.
Por ejemplo, la STS de 11 de julio de 2013 (RJ 2013, 5504), rec. 5190/2011, en su FD 2.º se refiere a «aquellos actos que afectan a una pluralidad de interesados, como es el caso de las ponencias de valores…»; al igual que la STS de 24 de octubre de 2013 (RJ 2013, 7202), rec. 6523/2011, FD 4.º; STS 10 de febrero de 2011 (RJ 2011, 649), rec. 1348/2006, FD 2.º: «… los actos de aprobación de las Ponencias de Valores, insertados en un procedimiento de determinación del valor catastral, tienen carácter general por su contenido y destinatarios…».
Esta diferenciación entre una disposición normativa o un acto puede ser relevante a efectos procesales, definiendo la pretensión ejercitable o el posible acceso directo a casación. También en una delegación administrativa, ya que según la LPAC no pueden ser objeto de delegación las competencias relativas a… la adopción de disposiciones de carácter general (sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de febrero de 1997 [JT 1997, 959], recurso n.º 666/1994, confirmando la validez de la delegación considerando que en el caso enjuiciado el ejercicio de la delegación conduce a una norma de autoorganización que no puede considerarse una disposición de carácter general).
Por su parte, las «simples actuaciones» («schlichtes Verwaltungshandelns») podrán no tener efectos externos, sino simplemente internos, sin afectar a posiciones singularizadas diferenciables de aquella que ostenta el órgano que dicta el acto. No obstante, primero, tras la nueva LJCA (artículo 1) podrán ser impugnadas directamente estas actuaciones (por ejemplo, en relaciones internas), a pesar de que no es costumbre y podrá no ser fácil superar el problema de la legitimación en estos casos. Segundo, en el Derecho español lo suyo es crear un acto frente a una simple actuación e iniciar un proceso anulatorio, que será lo mejor sin duda para evitar riesgos de inadmisión, ya que dicho artículo 1 no ha cuajado en la práctica procesal.
El acto administrativo es una forma de «concreción» de una relación jurídico-administrativa («Rechtsverhältnis»), como lo son los contratos, las disposiciones o las actuaciones materiales o reales o técnicas.
Aunque no el acto, sino la relación jurídica, debería ser el punto de referencia inicial del Derecho administrativo, el acto es, no obstante, la forma de actuación más importante de la Administración.
Los actos pueden ser, para sus destinatarios (en especial los particulares), de limitación o gravamen o de contenido favorable. El acto se puede dictar ante una solicitud de un interesado (en obtener un beneficio o en que se obligue a un tercero a respetar la ley) o de oficio.
El acto se distingue de las simples actuaciones por su contenido regulativo y por poder afectar legítima y directamente los derechos de los particulares. Las «actuaciones» (Handlungen) tienen en cambio un carácter material o fáctico o ejecutorio de actos o, en todo caso, se realizarán o dictarán sin limitar los derechos de los particulares si no cuentan con un acto de cobertura.
El tipo de acto podrá indicar la posibilidad de una revocación (contra actos de gravamen) o en cambio una revisión de oficio o lesividad (en principio para actos favorables, si bien se admite aquella en relación con actos de gravamen).
También podrá tener relevancia esta distinción para el ejercicio de la pretensión en vía jurisdiccional, ya que contra los actos de gravamen o limitativos de derechos proceden las pretensiones de anulación y cuando se reclamen prestaciones o actuaciones podrán proceder las nuevas pretensiones en caso de inactividad, pero (en el Derecho español) también proceden en estos casos las anulatorias a través de la creación de un acto denegatorio presunto o expreso.
Saber si una decisión es acto o norma no tiene un interés puramente doctrinal, ya que de ello pueden extraerse consecuencias de todo tipo (revisión de oficio, plazos, vía administrativa de recurso, apelación o casación, etc.).
La STS de 29 de septiembre de 2022 (rec.6376/2021) declara que tiene naturaleza reglamentaria, y por eso no procede el recurso de reposición, el acuerdo de aprobación definitiva del presupuesto municipal; sólo procede recurrir directamente en vía contencioso-administrativa.
La STS de 6 de febrero de 2007 (RJ 2007, 5384) considera que un Real Decreto dirigido a unas determinadas personas es un acto, no una norma. Esto procede en casos en que se impugnan RD que introducen modificaciones por ejemplo en concesiones concretas (citando otras sentencias). La consecuencia de ser acto es, en este caso, que no puede ser considerado –tal acto– un parámetro de legalidad para justificar otro acto administrativo donde no se reconocía la revisión de las tarifas de las concesiones. Procediendo, por tanto, la revisión que interesaba. Los Estudios de Detalle también son actos y no normas.
Otras veces lo complicado es distinguir unos tipos de actos de otros (por ejemplo, autorizaciones de concesiones), a las cuales la doctrina mayoritaria atribuye un carácter contractual, sin perjuicio de que ambas formas de actuación puedan convivir en un mismo supuesto. Así, por ejemplo, en la tramitación del procedimiento para obtener las autorizaciones de vertido es necesario obtener concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
Los actos administrativos (artículos 34.1 de la LPAC) presuponen la existencia de un procedimiento y de una regla de competencia, así como de adecuación y legalidad (artículo 34.2 de la LPAC) y motivación (artículos 35 de la LPAC).
La firmeza del acto es a veces condición o presupuesto para que procedan recursos (así, el extraordinario de revisión) o para que proceda una determinada consecuencia (así, la inclusión en una lista de morosos: SSTS 50/2023, de 20 de enero de 2023 y 86/2023 de 25 de enero de 2023). La firmeza del acto (por referencia a una resolución sancionadora) impide que su contenido sea además cuestionado si se incorpora a una resolución administrativa posterior (STS de 20 de noviembre de 2023 rec.1512/2022).
Por otro lado, es un hecho que cada vez más se discute acerca de las formas convencionales, de las transacciones o conciliaciones y de los arbitrajes en el Derecho administrativo. Paulatinamente van afianzándose, al mismo tiempo que va surgiendo la necesidad de ir perfilando sus límites jurídicos. Es este además un tema de indudable alcance práctico. De algunas de estas formas (terminación convencional o, en cierto modo, el arbitraje) se hace eco la LPAC, como tendremos ocasión de comprobar.
En todo caso, una transacción no se justifica si incumple la ley. Por ejemplo, la STJUE de 7 de septiembre de 2016 (C-549/2014) considera que no es posible celebrar un acuerdo transaccional para resolver cuestiones suscitadas por la ejecución de un contrato público, por la vía de la modificación del contrato en cuestión.
Una contraposición de interés es entre acto y contrato donde es típica la discusión sobre las concesiones (por todas, STS 192/2022, de 16 de febrero de 2022 inclinándose por lo segundo, como es regla mayoritaria).
