Demasiado formalismo en la responsabilidad patrimonial

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Me refiero al tratamiento que recibe el tema de la  responsabilidad extracontractual y contractual (como ejemplo de una tendencia formalista que acuso en general en los temas de responsabilidad patrimonial, sobre la que algún otro día incidiremos de nuevo). Se viene insistiendo en la diferenciación entre responsabilidad contractual y extracontractual. Hasta el punto de que, si el justiciable se equivoca en el enfoque, podrá rechazarse su recurso. No son infrecuentes este tipo de sentencias que, tras insistir en la diferenciación entre ambos tipos de responsabilidades, desestiman los recursos por haberse escogido mal la vía de responsabilidad contractual o extracontractual. Tampoco faltan algunos fallos por los que el tribunal acusa errores de este tipo, pero termina entrando a conocer sobre el fondo del asunto. En especial cuando aparecen relacionados ambos aspectos (contractual y extracontractual) y el recurrente ha imbricado adecuadamente ambos en sus escritos. Se insiste en esta diferenciación, pero al final se observa que tiene sentido en la praxis solo a efectos de prescripción: en el caso de la responsabilidad extracontractual rige el plazo de un año. No así en la contractual que se rige por el Código Civil (5 años).

Se insiste en todo caso en esta diferenciación, a efectos de rechazar recursos de los particulares y no entrar en el fondo, pero al margen del tema de la prescripción, no se observan sentencias que desarrollen criterios jurídicos, en lo material, diferenciales para ambos tipos de responsabilidades. Lo curioso es que, cuando se enjuician casos (en ambas situaciones) se entra a observar, sencillamente, si el daño ha de ser asumido por la Administración o no, sin apreciarse que, por el hecho de que el caso sea de responsabilidad patrimonial o sea de responsabilidad contractual, haya presupuestos materiales de fondo realmente divergentes en uno y otro caso.

Por eso, surge la reflexión de si, en realidad, en torno a toda esta cuestión, no estamos sino ante un campo abierto a la indefensión, un excesivo formalismo o una “exageración dialéctica”, ya que, por un lado, si la diferencia está finalmente en los plazos de prescripción la cuestión es puramente formal (y hasta podrían llegar a unificarse, al no observarse motivos que justifiquen plazos distintos), pudiendo causar indefensión esta diferenciación formalista de plazos de prescripción, cuando el recurrente no ha atinado lo suficiente en el puro criterio subjetivo del juzgador. Y, si en el fondo no se observan reglas de derecho diferenciales para ambos tipos de responsabilidades, llega a ser inadecuada esta desestimación de plano de los recursos, por el hecho de que el particular se haya equivocado (a juicio del buen ojo interpretativo del tribunal) en la selección de uno u otro iter de responsabilidad, cuando a veces es pura interpretación. Es decir, que esta diferenciación en el fondo no aporta nada y su único sentido está en rechazar recursos; a la postre por un formalismo inadecuado. A todo lo anterior, por si fuera poco, se suma el hecho de que, si bien el régimen jurídico de la responsabilidad extracontractual es conocido por cualquiera, en cambio el régimen de la responsabilidad contractual es un puro galimatías, en lo procedimental y en lo material. No se conocen bien sus presupuestos, ni sus regulaciones ni los procedimientos a seguir. La legislación de contratación pública viene siendo una incógnita en la materia. Ante este escenario, el legislador pone en bandeja las posibles indefensiones, ya que el letrado no especialista en Derecho administrativo podrá caer en el error de seguir el régimen de la responsabilidad patrimonial (extracontractual)  pese a ser contractual. La responsabilidad contractual se puede producir inmersa en un debate sobre una resolución contractual o una suspensión del contrato. En estos casos, por fortuna mayoritarios posiblemente en el contexto de la responsabilidad contractual administrativa, no habrá problemas en principio de indefensión, ya que la pieza indemnizatoria vendrá de la mano del otro debate de fondo, sobre la extinción o suspensión del contrato (así, casos de responsabilidad contractual por suspensiones temporales de obras: STSJ de Canarias, Las Palmas, 242/2014, de 22 de julio de 2014). Pero si la posible responsabilidad contractual aparece de modo diferenciado y temporalmente posterior al debate sobre la cuestión de fondo “contractual” es cuando podrán producirse los problemas. Otra curiosidad es que, en el propio plano de la prescripción, este planteamiento jurídico provoca que el justiciable pueda verse en la necesidad de forzar la responsabilidad contractual cuando observe que ha pasado el plazo de un año de la responsabilidad extracontractual.

En conclusión, estamos ante un tema mal enfocado. Incluso las propias diferencias de plazos de prescripción, cuya justificación diferencial no observo. Pero en especial que se produzcan situaciones de indefensión por el hecho de no acertar el particular (a juicio del órgano judicial) en el enfoque del tipo de responsabilidad (algunas veces es incluso interpretable si el asunto merece uno u otro enfoque) cuando después resulta que en cuanto al fondo se enjuician igual los casos de responsabilidad contractual que extracontractual. El TS insiste en esta diferenciación, pero después nadie explica dónde están realmente las diferencias de fondo en su tratamiento. Más bien, lo que se enjuicia por los tribunales en uno u otro caso es si se imputa el daño a la Administración. Si esto es así, ¿cómo rechazar los recursos, por este motivo, si los propios tribunales después enjuician igual ambas situaciones?

Pongamos algunos ejemplos de la praxis: en esta materia es clásica la STS de 18 de junio de 1999 (rec.3032/1995) que pone de manifiesto que la relevancia entre la responsabilidad contractual o extracontractual está en el plazo de prescripción. El caso se refería a la reclamación de honorarios de un arquitecto contra un Ayuntamiento. La sentencia recurrida entendió que la responsabilidad era extracontractual con lo cual el plazo de un año había prescrito. La sentencia de 18 de junio de 1999 considera que la relación es contractual y, en consecuencia, declara la acción no prescrita (al ser 15 años del CC). Es interesante la definición de la responsabilidad extracontractual que aporta este fallo: «la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar». Puede verse la STS de 18 de mayo de 1998, rec.1769/1994, y STS de 9 de octubre de 1990 rec1194/1989; STS de 11 de junio de 2004 rec1872/1999.

Esta definición es significativa porque, en este tipo de materias, a veces el daño puede ser causado por un acto u omisión, pese a que la relación previamente constituida sea un contrato. De ahí que pueda no estar claro si la responsabilidad es contractual o extracontractual en casos en que la relación previamente constituida sea contractual, pero el daño se cause por un acto administrativo posterior. Por ejemplo, una decisión administrativa de extinción de una concesión. De ahí la necesidad de que, cuando menos, haya un examen judicial adecuado, lejos de rechazar el asunto afirmando sin mayor explicación que su carácter es contractual o lo contrario. Se observan casos que se enfocan bajo la responsabilidad extracontractual, relacionados directamente con contratación pública, sin que el tribunal ponga objeción alguna al enfoque expresado. Así, puede citarse la STS de 13 de octubre de 2015, rec.2353/2014 donde, pese a existir un contrato, se reconoce la posibilidad de accionar acudiendo a la “LRJAP-PAC 30/1992”, esto es, responsabilidad patrimonial (extracontractual). En el caso de esta sentencia se situaba como antecedente un contrato que quedaba anulado. El particular, una vez se producen daños por la anulación, acude a la vía de la responsabilidad patrimonial. Y el TS concede la indemnización. Es decir, el TS estima el recurso contencioso-administrativo reconociendo las pertinentes indemnizaciones de daños y perjuicios tras el ejercicio por el particular de la acción de responsabilidad patrimonial de la LRJAP-PAC.

La STS de 25 de julio de 2000, rec. 368/1996 es un ejemplo de caso en que el recurrente (a juicio del TS) mezcla argumentos de responsabilidad patrimonial con otros de responsabilidad contractual. Ante esta situación, la sentencia de 25 de julio de 2000 aclara que no es lo mismo lo uno que lo otro (citando la STS de 18 de junio de 1999) pero finalmente entra a observar si en realidad se debe algo o no al recurrente. Interesante es el caso de la STSJ de Castilla y León (Burgos) 134/2015, de 10 de septiembre de 2015, porque se ejercita conjuntamente la responsabilidad contractual (derivada de incumplimientos, a juicio del recurrente, de aportación de información) y la extracontractual (daños derivados de retrasos en la toma de decisiones) pese a que finalmente el Tribunal desestime el recurso al no observar responsabilidad de la Administración.

Por su parte, la STS 169/2021, de 10 de febrero de 2021 examina un supuesto en que se interrelacionan aspectos urbanísticos y de incumplimiento de un convenio, primando esto último, lo que lleva a afirmar el régimen de la responsabilidad contractual (citando las SSTS de 18 de enero de 2005, rec.26/2003, y de 28 de marzo de 2011 rec.2865/2009; STSJ de Canarias, Las Palmas, 234/2014, de 29 de octubre de 2014).

La STS de 7 de diciembre de 1999 rec.7100/1995 enjuicia un supuesto singular ya que, en principio, no encajaba en la responsabilidad contractual, con lo cual podía entenderse que el plazo de prescripción había de ser, en su defecto, el de un año propio de la responsabilidad patrimonial. Ahora bien, la Sala aclara que no todo daño no incardinable en la responsabilidad contractual ha de apreciarse de ese modo, ya que puede ocurrir (como de hecho sucedía en el caso examinado) que el caso aluda a un supuesto de «obligaciones legales calificadas como autónomas (que) se rigen por los preceptos generales del Código Civil», con lo que el plazo de prescripción es el del artículo 1964 del CC. Revocando la sentencia recurrida que había considerado prescrita la acción ejercitada (puede verse también la STSJ de Andalucía, Málaga, 730/2018, de 11 de abril de 2018). El interés podrá estar en encajar el caso en la responsabilidad contractual en atención a que el plazo de prescripción es mayor.

Fundamental es finalmente la STS 1085/2021, de 20 de julio de 2021, cuando en un supuesto de una concesión demanial afirma que lo determinante en estos casos es «precisar cuál es el título o títulos de imputación que dan sustento a la pretensión resarcitoria ejercitada por la demandante originaria, pues será el título de atribución del daño por el que se reclama el que determine si ha de seguirse el régimen jurídico propio de la concesión –si la imputación se sustenta en el incumplimiento por la Administración de algún compromiso asumido en el título concesional- o el de responsabilidad patrimonial de la Administración –si la imputación se refiere a un funcionamiento del servicio prestado por la Autoridad Portuaria al margen de los compromisos asumidos en el título concesional. El solo hecho de que el concesionario atribuya a la Administración concedente un daño sufrido durante el ejercicio de la actividad a la que habilita la concesión demonial no justifica por sí solo, acudir al régimen jurídico propio del título concesional; es necesario depurar cuál sea el título de imputación de ese daño (…)». En este caso se concluye que, pese a poder parecer que el asunto se refería a la responsabilidad contractual (latía un problema de prescripción), el asunto se refería sin embargo a responsabilidad extracontractual: «puede deducirse que el daño por el que se reclama no parece vincularse al título concesional, sino a la prestación de un servicio de suministro eléctrico (…)», en concreto por actos causantes de daños que evidenciaron dificultades para acceder al mercado libre, e imposibilidad de operar tráficos agroalimentarios.

1 Comentario

  1. No puedo estar más de acuerdo con lo que expones Santiago.
    Es un auténtico galimatías y un despropósito que nos mareen las leyes y los tribunales de la manera que lo hacen. Es inconstitucional porque atenta contra el principio de seguridad jurídica. Es injusto y algo malévolo.
    Por favor, que lo unifiquen de una vez. Parece que estamos en el Derecho romano formulario. Indignante. Y luego se les llena la boca de hablar de los derechos de los administrados. ¡Venga ya!

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