Descentralización, autonomía y gobierno del territorio I

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Descentralización, autonomía y gobierno del territorio IA veces es bueno recordar la historia reciente que, quizá por reciente, parece en ocasiones ser menos historia. No sé por qué curiosa asociación de ideas al pensar sobre el tema de este comentario me ha venido a la cabeza aquel grito de guerra –servata distantia- antifranquista “libertad, amnistía, estatuto de autonomía” (lo pongo en castellano, o español, al gusto de cada cual, para no levantar susceptibilidades lingüísticas, aunque en mi cabeza resuena en catalán…). Estatuto de autonomía, autonomía política para las renacientes regiones, o naciones, o nacionalidades o lo que sean. Y ahí estamos, avanzando sobre aquel grito autonomista.

El problema radica en que impulsados por aquel arrebato autonomista, que recuperaba en gran medida la fallida experiencia de la II República (mucho menos descentralizadora, por cierto), o las viejas aspiraciones federalistas, en un país de excesos como el nuestro –aunque sean excesos pendulares- tendemos a caer en el cantonalismo, un una postrera proscripción de lo común, de lo integrador, justificada en su percepción como ajeno. Se lucha por ser ámbito “soberano” de decisión entendiendo por tal el que excluye la participación en la decisión de aquellos con quienes, hasta su adopción, se compartía algo. Esa es la esencia de iniciativas como la de Ibarretxe en el País Vasco o, con bases muy diferentes, del bilateralismo creciente en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, un bilateralismo que, a la postre, pretende fundamentarse en la diferencia, en la especificidad. Ese proceso nos lleva a la deconstrucción del Estado o, haciendo un símil culinario, a que cada trozo de la tortilla vaya por libre convirtiendo el conjunto en un amasijo irreconocible o, en el mejor de los casos, en unos huevos revueltos.

Sin embargo, el proceso parece imparable y, en cierto modo, es explicable y cíclico (miremos atrás, pensemos en la creación de la Gran Rusia, la URSS y su posterior disgregación; mucho más atrás, recordemos la desaparición del Imperio Romano, el advenimiento de los reinos godos y, en éstos, el surgimiento de los señoríos o, en su versión hispano-musulmán, también por disgregación del imperio originario, taifas). ¿Quién no piensa que la mejor decisión para el gobierno de su casa la adopta él mismo? ¿Y para el gobierno de su comunidad de propietarios? ¿O de su barrio? ¿O de su municipio? A partir de ahí, creo, Comunidades Autónomas, Estado y Unión Europea empiezan a caer ya lejos, muy lejos. En muchas ocasiones, esa inicial percepción responde a la realidad y, de hecho, cuando así es, cuando las decisiones pueden adoptarse eficazmente en un ámbito de decisión más reducido sin afecciones relevantes para el ámbitos más amplios, el principio de subsidiariedad de la acción pública que está en la base del proceso de integración europea garantiza que sea el ámbito de decisión menor el que tome la decisión. Esto, sin embargo, no ocurre así en la relación Estado-Comunidades Autónomas y, a mi juicio, tampoco ha sido establecido claramente en la relación entre Estado y Comunidades Autónomas, por un lado, y entidades locales, por otro.

La distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas está basada en títulos competenciales, en la atribución expresa de competencia a uno y otras. Cierto es, no obstante, que la Constitución incorpora como cláusula de cierre la atribución residual al Estado. Pero también lo es que los Estatutos de autonomía, especialmente los más recientes, extreman los listados de competencias autonómicas hurgando en los recovecos de la Constitución y la jurisprudencia constitucional. Son los tiempos. Pero, gracias en gran medida al Tribunal Constitucional, las atribuciones competenciales son claras y, poco a poco, plantean cada vez menores dudas al intérprete. Es por ello, probablemente, que el debate autonómico está cada vez más alejado de las cuestiones competenciales y centrado en las financieras. Huelgan mayores explicaciones.

En el caso de las entidades locales en general, y de los municipios en particular, las cosas funcionan de otra manera. Ni la Constitución, ni los Estatutos, ni los textos legales básicos generales sobre régimen local del bloque de constitucionalidad incorporan listados competenciales de modo que, sobre tal base, no existen competencias de atribución garantizadas al gobierno local en esos textos. ¿Significa eso que las entidades locales pueden ser desposeídas de cualquiera de las competencias que, tradicionalmente, les han sido atribuidas? Ni mucho menos, en absoluto. El bloque de constitucionalidad garantiza, mediante el juego conjunto del principio de autonomía local constitucionalmente garantizado además de asumido como compromiso internacional por el Reino de España y los listados de materias, la intervención de la comunidad local en los asuntos que le afectan para la gestión de los intereses que le son propios, de sus respectivos intereses. A partir de ahí la legislación sectorial, llamada por el bloque de constitucionalidad, debe dotar de contenido competencial en cada ámbito material al gobierno local garantizando la intervención exigida por el principio de autonomía local.

Este es, en líneas muy generales, el sistema. A la postre, tanto en la relación Estado-Comunidades Autónomas como en las relaciones entre éstos y las entidades locales los conflictos que surgen son muy similares y la razón última la misma. Las Comunidades Autónomas reaccionan duramente frente a cualquier norma estatal que condicione sus competencias estatutarias cuestionando que se encuentre amparada en las competencias estatales de atribución (independentemente de que el titulo competencial estatal sea pleno o básico). Las entidades locales, por su parte, cuestionan la constitucionalidad de cualquier legislación estatal o autonómica que les prive de competencias que consideran propias o que condicione su ejercicio a la adopción de decisiones en sede estatal o autonómica por genérica vulneración del principio constitucional de autonomía local. Además, aprobadas tales leyes y teóricamente aclaradas mediante atribución las competencias respectivas, es también frecuente que desde el mundo local se critiquen las decisiones estatales o autonómicas como lesivas de la autonomía local internacional y constitucionalmente garantizada en nuestro país. Al final, pues, cada nivel defiende su ámbito de decisión y trata de que, al amparo de la autonomía, las decisiones que se adopten en el mismo no precisen del concurso de voluntades de otro ámbito de decisión diferente ni se vean condicionadas en modo alguno.

Esto, que es general, se manifiesta de manera muy clara en el gobierno del territorio…

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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