Diciembre, presupuestos y acompañante, mes de reforma general…

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Para este viaje no hacían falta alforjas. Causó cierto revuelo en su día el pronunciamiento del Tribunal Constitucional que, concretando el concepto de materia presupuestaria, salió al paso de la incorporación a las leyes de presupuestos de las más diversas disposiciones sobre las más variadas materias. Asistíamos por aquél entonces esperanzados al final de una práctica que, desde la perspectiva académica, obligaba a revisar minuciosamente todas y cada una de las disposiciones para conocer y ponderar su impacto sobre el conjunto del ordenamiento. Pero todavía más preocupante era, y por ello esperanzadora la posición del Tribunal Constitucional, desde un punto de vista práctico, pues la inseguridad jurídica que tales disposiciones generaban era muy notable, casi tanto como la desconfianza de los operadores jurídicos en la estabilidad de las normas legales y de los lobbies en la posibilidad anual de influir sobre los centros políticos de decisión para lograr, casi por la puerta de atrás, que se atendieran sus intereses en la norma presupuestaria. Salía al paso el Tribunal Constitucional, en fin, de una manifiesta subversión de la dinámica parlamentaria pues, con estas prácticas, de poco servían sesudos y profundos debates parlamentarios suscitados al tramitar futuras normas legales que habían de disciplinar una determinada materia pues los puntos críticos, precisamente los que centraban el debate político y técnico, podían ser modificados, con escaso o nulo debate, mediante una modesta disposición adicional o final de la ley anual de presupuestos. Pero el argumento constitucional, conviene tenerlo presente, no era sino la especial consideración constitucional de las leyes de presupuestos y el carácter limitado de la materia presupuestaria y conexa.

La esperanza duró poco. Las leyes anuales de presupuestos, protegidas por obra del Tribunal Constitucional del incansable afán reformador que llevaba a los sucesivos gobiernos a alargarlas sin mesura, vieron nacer a unas indeseables acompañantes, las igualmente anuales leyes de medidas fiscales, de organización o administrativas, entre otros apellidos. Dieciocho leyes presupuestarias, dieciocho leyes de acompañamiento, tal pasó a ser la dura realidad. El caso fue que todo aquello que por no ser materia presupuestaria ya no podía incluirse en el proyecto de ley de presupuestos se incluyó, sin más, en otro proyecto de ley que había de acompañarle en el tránsito parlamentario, otro texto carente de hilo conductor alguno más allá del juicio de oportunidad política del gobierno proponente, de reforma puntual en todas aquellas materias que éste considerase conveniente modificar o retocar. Lo que salió por la puerta entró por la ventana. Se mantiene así la inseguridad jurídica, se hurta de nuevo el debate parlamentario en la comisión que debiera conocer de cada tema por razón de la materia, padece la estabilidad del ordenamiento y se quiebra la confianza de los operadores económicos.

Se interpusieron nuevos recursos de inconstitucionalidad que pretendían la declaración de nulidad, por inconstitucionalidad, de semejante forma de legislar. Y los argumentos que trataban de sustentarlos no eran menores: Inviabilidad constitucional de una ley ordinaria que, con carácter anual y contenido impredecible, opere sobre la totalidad del ordenamiento jurídico, la alteración del sistema de fuentes, la infracción del principio democrático, el pluralismo político, la separación de poderes y los derechos de las minorías, la violación del derecho de enmienda cuando la mayoría incorpora precisamente por vía de enmienda nuevos contenidos a un texto de por sí ya de vagos perfiles, la infracción del principio de seguridad jurídica y la infracción de una serie de normas de derecho parlamentario, especialmente en cuanto al a intervención de las comisiones legislativas permanentes competentes materialmente. Tales argumentos han sido rechazados uno a uno, de manera expresa y contundente, en las Sentencias del Tribunal Constitucional 136/2011, de 13 de septiembre, y 176/2011, de 8 de noviembre (con los argumentos expuestos en los FFJJ 3 a 11 de aquella, resumidos en el FJ 2 de esta). Así que los operadores jurídicos ya pueden irse preparando para estas dieciocho leyes anuales de enmienda general del ordenamiento jurídico que nadie parece poder ni querer evitar.

¿Será que la razón nos traiciona? Dice el Tribunal Constitucional que “la reprobación que hacen los recurrentes en punto al uso de este tipo de leyes es un juicio de evidente valor político, pero no convierte per se a la norma, desde el punto de vista jurídico-constitucional, en contraria a la Constitución al no haber sobrepasado ninguno de sus límites explícitos o implícitos… […] aunque la opción elegida pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, en modo alguno lo es desde la perspectiva constitucional” (STC 136/2011, FJ 3). Dice el Tribunal Constitucional, también, que “no cabe duda de que sería una técnica más perfecta la de circunscribir el debate político de un proyecto de ley a una materia específica, lo que alentaría una mayor especialización del mismo y, posiblemente, una mejor pureza técnica del resultado” (STC 136/2011, FJ 3). Pero concluye diciendo que “aun aceptando que una ley como la impugnada puede ser expresión de una deficiente técnica legislativa, no por ello cabe inferir de modo necesario una infracción de la Constitución habida cuenta que el juicio de constitucionalidad que corresponde hacer a este Tribunal «no lo es de técnica legislativa» [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4], ni de «perfección técnica de las leyes» (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4)” (STC 136/2011, FJ 3). No faltaron votos particulares, partidario de la declaración de inconstitucionalidad el del constitucionalista Manuel Aragón Reyes, concurrente y crítico con el reproche de mala técnica legislativa que realiza el Tribunal el del administrativista Luis Ortega Álvarez. Es lo que hay.

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