Dificultades de acceso a la vivienda en Andalucía.

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Dificultades de acceso a la vivienda en Andalucía.¿Realmente existe intervención de los poderes públicos en el mercado del suelo?.

La Constitución Española establece en su artículo 47 el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada, siendo los poderes públicos los responsables de promover las condiciones necesarias y de establecer las normas adecuadas para hacer efectivo este derecho. Asimismo, el Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce en su artículo 25 la obligación de los poderes públicos de favorecer el acceso en condiciones de igualdad a una vivienda digna y adecuada, estableciendo las medidas necesarias a tal fin. En la última década la población andaluza ha pasado de 7,2 millones a más de 8 millones de habitantes, lo que ha supuesto un crecimiento del 10% de la población. Este hecho sumado a que el acceso a la vivienda se ha venido produciendo en la última década con una mayor dificultad debida, fundamentalmente, al fuerte aumento del precio del suelo muy por encimad de la inflación y, en consecuencia, por encima de la evolución de los salarios, lo que ha provocado que amplios sectores de la población se hayan visto desplazados del mercado libre de la vivienda. Por esta creciente dificultad en el acceso, la vivienda es una de las preocupaciones sociales más importantes de los andaluces.

En el caso concreto de los jóvenes, en Andalucía hay más de 800.000 personas con edad comprendida entre los 18 y los 35 años y con empleo, que quieren emanciparse, pero cuyos ingresos económicos les dificulta o les imposibilita el acceso a la vivienda, la llamada “generación de los mil euristas”. También tienen dificultades para el acceso a la vivienda las familias andaluzas con características específicas, como son las familias numerosas, las monoparentales, las que tienen un miembro en situación de dependencia, y las que sean víctimas del terrorismo o de la violencia de género. Igualmente existen otros grupos sociales con la misma problemática en cuanto al acceso a la vivienda, como son las personas mayores de 65 años, las que proceden de rupturas familiares, los emigrantes retornados y otras familias en situación o riesgo de exclusión social.

Entiendo que los objetivos de los poderes públicos en esta materia de vivienda, habrá de estar orientada no en garantizar un modelo genérico de acceso a una vivienda digna sino estudiar las verdaderas necesidades de la población actual y llevar a cabo una política pública que verdaderamente garantice a todas las familias y ciudadanos su libertad de poder elegir el modelo de acceso a la vivienda que mejor se adapte a sus circunstancias personales o familiares, atendiendo a sus necesidades y capacidad económica, estableciéndose también que el alquiler sea posible para los mismos niveles de renta que los definidos para el acceso a la propiedad.

Con este y otros objetivos, como es el compromiso de hacer posible la construcción de 300.000 viviendas protegidas entre el período 2008-2017, se firmó el día 13 de diciembre de 2007, el llamado Pacto Andaluz por la Vivienda, suscrito por la Junta de Andalucía con la Confederación de Empresarios de Andalucía y con las Organizaciones sindicales Unión General de Trabajadores de Andalucía y Comisiones Obreras de Andalucía, reconociendo así la relevante función que estas organizaciones desempeñan en la defensa y promoción de los intereses sociales y económicos en la Comunidad. También se ha suscrito un convenio con la Federación Andaluza de Municipios y Provincias como parte sustancial en el desarrollo del referido Pacto así como con las entidades de crédito que operan en la Comunidad Autónoma de Andalucía para canalizar la financiación a las actuaciones protegidas de vivienda, ya sea nueva construcción o rehabilitación, y actuaciones de suelo que se ejecuten en el marco de este Plan.

Fruto de esta concertación social nace el Plan Concertado de la Vivienda y Suelo para los años 2008-2012, aprobado por Decreto de la Junta de Andalucía nº 395, de fecha 24 de junio de 2008 (publicado en BOJA de fecha 2 julio de 2008), en el que se establecen tres principales líneas de actuación en la política de vivienda y suelo. A saber:

1.- La adopción de medidas necesarias para fomentar el acceso a la propiedad de las personas y sus unidades familiares con residencia administrativa en Andalucía, diferenciando los destinatarios de las mismas por su nivel de ingresos, estableciendo tramos de ingresos para cada programa. Esta distinción por los niveles de ingresos obedece a la distribución de los objetivos establecidos en el Pacto por la Vivienda en Andalucía.

De forma similar, el Plan Concertado recoge distintos programas para favorecer el acceso de las ciudadanas y ciudadanos a la vivienda en arrendamiento, estableciendo ayudas para la promoción de viviendas protegidas, así como para fomentar el arrendamiento del parque residencial desocupado.

En líneas generales, en los programas para facilitar el acceso a la vivienda, ya sea en propiedad o en arrendamiento, se han establecido ayudas económicas para los destinatarios al objeto de que el esfuerzo que han de realizar estas personas no superen un tercio de los ingresos anuales para el acceso a la propiedad y del 25% de los ingresos para el acceso al alquiler. El acceso a estas ayudas se produce siempre que las beneficiarias y los beneficiarios accedan a la vivienda a través de algunos de los programas establecidos de acuerdo con su nivel de ingresos.

2.- La rehabilitación del parque residencial existente. Con esta línea se pretende mejorar las condiciones de habitabilidad en zonas con núcleos de infravivienda, propiciando la integración social y el mantenimiento de la población residente en dicha zona. También se pretende realizar actuaciones tendentes a conservar y mejorar o adecuar las viviendas ya existentes o los elementos comunes de los edificios de viviendas, ya sean de titularidad pública o privada.

3.- La tercera y última línea, ésta en materia de suelo, establece distintas medidas para fomentar la disponibilidad de suelo urbanizado con destino a la construcción de viviendas protegidas. Entre estas medidas destacan las recogidas para la urbanización de suelos, bien en proceso de urbanización o ya urbanizados cuyo destino sea la construcción, en sus dos terceras partes, de viviendas protegidas para adquirentes con ingresos anuales inferiores a 2.5 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM).

También se señalan ayudas para la adquisición de suelo a urbanizar para su incorporación a los patrimonios municipales de suelo y para la adquisición de terrenos de interés regional para su incorporación al Patrimonio Autonómico de Suelo.

La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía establece que todos los Municipios de la Comunidad Autónoma, sin excepción, deben constituir, mantener y gestionar su Patrimonio Público del Suelo. Su finalidad consiste en crear reservas de suelo para actuaciones públicas, facilitar la ejecución de los instrumentos de planeamiento, conseguir una eficaz intervención de los poderes públicos en el mercado del suelo y garantizar una oferta real de suelo con entidad suficiente con destino a la ejecución de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.

Sin embargo, la necesidad de formar estos Patrimonios Públicos de Suelo, si bien no en todos los municipios sí en gran parte de ellos, ya era exigible por aplicación de la normativa estatal anterior. No obstante, podemos afirmar que en la práctica pocos han sido los municipios que llegaron a formar su correspondiente patrimonio público de suelo. El ímpetu mostrado por el Legislador actual al exigir, sin excepción alguna, la constitución de los Patrimonios Públicos de Suelo en todos los Municipios con independencia de su número de habitantes, puede considerarse un tanto excesiva, debido a que gran parte de los Municipios andaluces (80%), cuentan con una población inferior a 5.000 habitantes, siendo ya difícil que cuenten con su propio Inventario de Bienes, Derechos y Acciones, cuanto más exigirles la formación de este patrimonio separado como lo es el del PMS.

Precisamente el hecho de que el PMS se configure como un patrimonio independiente y separado a todos los efectos del restante patrimonio de la Administración Local, integrándose en el Inventario General consolidado, según lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, nos lleva a afirmar que en primera instancia los Municipios deban comenzar por efectuar este Inventario de Bienes, adoptando las medidas necesarias para tenerlo siempre actualizado y cumplimentado de forma adecuada, de manera que éste se convierta en una herramienta útil que permita, en todo momento, conocer su contenido y adscribir al PMS aquellos bienes que pertenezcan al mismo y que sean susceptibles de cumplir las finalidades que la LOUA establece en el artículo 69, ya que en el mismo no pueden incluirse terrenos dotacionales (educativos, deportivos, etc.), viario, zonas verdes, etc., ya que en principio estos bienes no podrán destinarse a los fines permitidos por la legislación urbanística.

Por otro lado, hemos de recordar que los ingresos integrantes de estos Patrimonios no se pueden destinar a financiar inversiones de carácter general de las Administraciones Públicas, por muy loables que sean como ha puesto de manifiesto la Jurisprudencia en reiteradas ocasiones (SSTS 2-11-1995, 2-11-2001, 7-11-2002 y 7-11-2005), sino que deben destinarse a los fines señalados por la legislación urbanística. En este sentido, también la LOUA ha flexibilizado el destino de los recursos e ingresos de los Patrimonios Públicos de Suelo, estableciendo la posibilidad de destinarlos a la ejecución de actuaciones públicas o al fomento de actuaciones privadas, previstas en el planeamiento, para la mejora, conservación y rehabilitación de zonas degradadas o de edificaciones de la ciudad consolidada. Así, se configura como unos de los retos fundamentales del urbanismo del siglo XXI la rehabilitación y conservación de las edificaciones incluidas dentro de los cascos históricos de las ciudades.

Si bien en un principio no queda suficientemente claro este destino, las posibilidades abiertas por el artículo 75.d) de la LOUA son numerosas y permiten a los pequeños municipios darle operatividad a los recursos integrantes de los Patrimonios Públicos de Suelo ya que, de lo contrario, difícilmente éstos tendrían proyección práctica y se convertirían, con el tiempo, en una cuenta abierta en una entidad bancaria que se incrementaría paulatinamente sin sentido práctico.

Vemos también como la LOUA, con objeto de que no se abuse de esta posibilidad, ha establecido una limitación cuantitativa a la hora de disponer de estos fondos líquidos para actuaciones en zonas degradadas o edificaciones en la ciudad consolidada, que como máximo serán del 25% del balance de la cuenta anual de los bienes y recursos del correspondiente PPS. No obstante, a mi juicio este límite debe ampliarse para los pequeños municipios, que por su escasa entidad no precisan construir viviendas de protección pública, y así darles operatividad a estos Patrimonios.

La realidad hasta ahora existente nos ha mostrado como la práctica común llevada a cabo por la mayor parte de los municipios ha sido que parte de los recursos obtenidos por la gestión de los PPS no se han destinado a la financiación de inversiones de carácter general sino, incluso, a gastos corrientes.

Esta forma de actuar incumple, no sólo el artículo 75.2 de la LOUA que regula el destino de los recursos e ingresos de los PPS, sino también los artículos 5 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y 16.d) de la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, que impiden financiar gastos corrientes con los mismos.

Por lo que respecta al tema contable de los Patrimonios Públicos de Suelo, la Cámara de Cuentas de Andalucía ha puesto de manifiesto que no deben utilizarse cuentas extrapresupuestarias para registrar los ingresos derivados de su gestión y debe recordarse que la nueva Instrucción de Contabilidad Local prevé cuentas específicas para este Patrimonio y, además, establece en su regla 16 que la entidad contable debe contar con el oportuno Inventario de Bienes y Derechos que detalle los diversos elementos del inmovilizado. Para llevar a cabo una gestión adecuada y ajustada a la legalidad de este Patrimonio, no sólo es necesario su control urbanístico sino también contable y patrimonial, debiendo instaurarse los mecanismos adecuados para garantizar una eficaz coordinación entre los responsables técnicos de la Entidad Local (urbanismo, patrimonio, intervención, etc.). Por tanto, esto supone un inconveniente más para los pequeños municipios que carecen de personal técnico suficiente y adecuado para llevar a cabo esta gestión, quedando el control en manos del único funcionario que desempeña las funciones del Secretario-Interventor de la Corporación.

Lo anteriormente indicado no obsta para que estos Patrimonios no contribuyan a dotar a las Administraciones Públicas de recursos para la actuación pública urbanística, debiendo ser destacado su papel en la mejora de la ciudad en un sentido amplio y más importante aún, su papel como instrumento real de intervención en el mercado del suelo que posibilite el acceso de todos a una vivienda digna, sobre todo en los casos de los colectivos más desfavorecidos.

Podemos decir que, actualmente, continúan estando vigentes las palabras que el Defensor del Pueblo Andaluz pronunció hace diez años ante el Parlamento de Andalucía, en su Informe Anual, donde manifestó que los poderes públicos en Andalucía no habían sido capaces de crear, después de veinte años de haberse promulgado la Constitución Española, las condiciones para que todas y cada una de las familias andaluzas puedan disponer de un techo digno y adecuado, bajo el cual puedan desarrollar sus relaciones de convivencia familiar, disfrute de sus derechos y desarrollo, en suma, de su personalidad.

En la actualidad esta imposibilidad de los ciudadanos de acceder a una vivienda digna se ha extendido a un número mayor de población debido al alto precio que estaban alcanzando en el mercado inmobiliario. La consagración que nuestra Constitución Española hace en el artículo 47 está cada vez más alejada de la realidad social y hace necesario que se tomen medidas desde los poderes públicos que ayuden realmente a garantizar este derecho.

De todas formas estamos viendo, a finales del año pasado y principios de este año 2009, como la situación ha empezado a cambiar debido a la crisis económica que afecta, no sólo a nuestro país sino al mundo entero, y que ha tenido como primera consecuencia, un aumento del paro en el sector de la construcción lo que conlleva un descenso en el número de viviendas de nueva construcción y un abaratamiento de hasta el veinte por ciento del precio de la vivienda de segunda mano, pudiendo afirmar que se ha producido la previsible explosión de la burbuja urbanística. Ante esta realidad descrita, creo que el reto de los Poderes Públicos debe ser velar realmente por la sostenibilidad y la eficiencia de toda la actividad económica del país, principalmente en el sector de la construcción, debiendo optimizarse el uso de la producción ya existente de viviendas a la hora de atender las necesidades sociales de la población, y asegurar la producción suficiente de viviendas para las necesidades de alojamiento de la población, evitando los estrangulamientos de la oferta que a medio y largo plazo se están ahora produciendo en el sector.

Por todos nos es conocido que tras esta última década, en la que los volúmenes de producción de viviendas ha estado muy por encima de las estrictas necesidades de alojamiento de la población, ha contribuido al doble fenómeno que existe en la actualidad: por un lado, la acumulación de viviendas ya acabadas o en curso de construcción con serias dificultades de comercialización debido al retraimiento de la demanda y, de otro lado, el drástico frenazo que ha experimentado la nueva producción de viviendas.

Existen casos como el del Estado francés, en el que realmente se ha equiparado el derecho a una vivienda digna con la educación o la sanidad, señalando al respecto que el Estado francés debe garantizar, como ya sucede con la educación o la sanidad, el derecho al alojamiento para aquellas personas que no pueden acceder por sus propios medios. Para ello se establece un procedimiento en el que el Estado podrá ser incluso multado y obligado a encontrar un alojamiento a un ciudadano, sin recursos, que haya denunciado la situación ante los Tribunales de justicia tras haber reclamado una vivienda social a la Administración. Hasta la aprobación de este derecho en Francia, el reconocimiento del mismo sólo se aplicaba en Escocia.

Es importante también destacar la modificación que en este tema ha llevado a cabo la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y Suelo, de modo que todos los Municipios contengan los mecanismos para disponer de suelo suficiente para viviendas de protección pública, exigiendo para los municipios de relevancia territorial una reserva de, al menos, el 30% del aprovechamiento objetivo en suelo residencial.

Sabemos que la vivienda no sólo es un bien privado sino también se trata de un bien que incide directamente en los derechos constitucionales, esta necesidad de proteger los derechos generales justifica la intervención de la Administración ante los fallos del mercado, y es aquí donde los Patrimonios Públicos de Suelo juegan un papel clave con su consiguiente plasmación en las promociones públicas de viviendas.

Más allá de la operatividad o no de los Patrimonios Públicos de Suelo en el caso de los pequeños municipios, e incluso la indiferencia que han producido en la mayoría de las Entidades Locales, creo que es un reto importante para los Poderes Públicos el impulso del derecho a un alojamiento digno y adecuado a las necesidades de los sectores más desfavorecidos que haga posible la cohesión social y territorial.

No obstante estas medidas no sirven de nada si no vienen acompañadas de otra serie de medidas, sobre todo financieras, para que los municipios estén dotados de los recursos económicos suficientes como para atender los servicios que han de prestar a sus ciudadanos y deje de considerarse al urbanismo como el único instrumento capaz de conseguir la financiación de las Entidades Locales y pase a entenderse, por nuestros responsables políticos, como una función pública.

Al igual que decíamos al comienzo, tras la regulación de la nueva Ley de Suelo 2008 se nos quiere hacer ver que los problemas urbanísticos se solucionan con nuevas leyes, no siendo esto del todo cierto puesto que se necesita la existencia de una conciencia social en el cumplimiento de las mismas, y para ello, también, resulta necesario que las leyes que se dicten logren reflejar las necesidades sociales de cada tiempo y lugar.

Ahí está, quizás, uno de los fallos de la nueva Ley de Suelo, porque no nace de una conciencia social sino, más bien, de una necesidad política de derogar el régimen urbanístico y de suelo anterior.

Tampoco podemos dejar de lado a los elementos económicos que enmarcan la gestión del proceso urbanístico. Se trata de la distinción propia entre la economía presupuestaria y la planificación urbanística, con los inconvenientes y obstáculos que la misma comporta, dada la dificultad con que se encuentra la propia Administración, especialmente los Ayuntamientos, que ejecutan un plan urbanístico y que difícilmente van a poder cumplir con los compromisos de inversión y financieros contraídos. Esta disfunción mencionada se agudiza aún más en el marco de una situación financiera asfixiante, originando dificultades para acometer las inversiones que el sector público urbanístico requiere. Y si hablamos de los pequeños municipios, este problema se acentúa, más si cabe, por la precariedad e insuficiencia de los recursos propios, lo que les hace depender en mayor medida de las aportaciones que reciben de otras Administraciones.

Esta coexistencia de un régimen de financiación claramente insuficiente y de un amplio abanico de recursos económicos (derivados en gran medida de la gestión urbanística), pero muy restrictivo en cuanto a sus posibilidades de uso y destino (como acabamos de ver en los patrimonios municipales de suelo), hacen que los Ayuntamientos se inciten a incumplir estas restricciones con el ánimo de satisfacer las necesidades más perentorias que demandan los ciudadanos. Es por ello, que la mayoría de los Ayuntamientos españoles han utilizado de manera desafortunada al urbanismo para poder cuadrar sus propios presupuestos. Prueba de ello es, que desde el año 1999, la Cámara de Cuentas de Andalucía presta una especial atención al control de la actividad urbanística de los Ayuntamientos de nuestra Comunidad Autónoma, pues la financiación de las Entidades Locales está estrechamente vinculada al desarrollo urbanístico de sus Municipios. En este sentido, durante el II Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público, celebrado en la ciudad de Sevilla en 2006, se puso de manifiesto que los ingresos relacionados con tal desarrollo representan el 30% de los recursos económicos de los Ayuntamientos.

Finalmente, serán los distintos Legisladores autonómicos quienes deban establecer las técnicas que regulen, pormenorizadamente, los instrumentos señalados, y corresponderá a los Ayuntamientos el desarrollo de los Planes y el control de la gestión, de acuerdo siempre con el interés general. Por tanto, todavía debemos esperar para poder ver si las modificaciones introducidas resultan suficientes como para que los Poderes Públicos promuevan las condiciones necesarias que les ayuden a lograr una utilización del suelo acorde con el interés general, luchar contra la especulación y disminuir, en mayor medida, el fuerte incremento que el precio del suelo y de las viviendas han experimentado durante estos últimos años.

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Antonio Reinoso Carriedo es funcionario con Habilitación de Carácter Estatal, Secretario General del Excmo. Ayuntamiento de Gibraleón (Huelva). Profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Huelva. Vocal y Representante del Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local de la Provincia de Huelva. Autor de numerosos artículos y publicaciones.

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