En el día a día de los Ayuntamientos se suceden actos administrativos de todo tipo y en dicha sucesión de actos es prácticamente imposible evitar que se incluyan actos nulos de pleno derecho. Teniendo en cuenta que un acto nulo de pleno derecho no debería desplegar efectos jurídicos y sabiendo que la inmensa mayoría de Corporaciones Locales aspiran al fiel cumplimiento de la legalidad vigente, no es de extrañar que cuando se dictamina la existencia de dicha nulidad la reacción en numerosos casos sea la inaplicación del acuerdo nulo. ¡Error!
El acto administrativo, sin excepción, goza de la presunción legal de validez que le otorga el artículo 39 de la Ley 39/2015 (LPACAP). Pero no solo eso, sino que, además, tienen las cualidades de la ejecutividad (artículo 38 de la LPACAP) y la ejecutoriedad (artículo 98.1 de la LPACAP). Por otra parte, la Administración queda vinculada por sus propios actos, sin que pueda ignorarlos sin más. El acto de la Administración Pública goza de unos privilegios (presunción de legalidad y ejecutividad),pero por ello mismo la propia actora de la producción del acto queda obligada a respetarlo.
Entonces, ¿qué debemos hacer cuando se advierta que un acuerdo adoptado u una disposición general aprobada incurre en una causa de nulidad de pleno derecho?
En primer lugar, conviene asegurarse que se da tal causa de nulidad de pleno derecho y no se trata de una simple anulabilidad. Una vez hecha esta comprobación, teniendo indicios suficientes de la nulidad, conviene evitar que el acto produzca unos efectos jurídicos que por su propia nulidad el acto no debería desplegar. Piénsese que si el acto despliega efectos después habrán de ser desechos, en la medida de lo posible, con la posibilidad de que haya que enmendar o indemnizar. Por ello es recomendable proceder a la suspensión. Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución del acto (artículo 98.1, letra a, de la LPACAP). Si bien la Ley prevé la suspensión del acto administrativo en los supuestos de recurso (artículo 117 de la LPACAP), también puede aprobarse dicha suspensión en los procedimientos de revisión de oficio (artículo 108 de la LPACAP). Es importante tener en cuenta que la suspensión se podrá acordar de oficio, sin necesidad de petición de ningún interesado, pero solo si existe un recurso contra el acto o se inicia el procedimiento de revisión de oficio, pues en caso contrario la ejecutividad del acto obligaría a seguir adelante.
Una vez suspendido el acto, no produce efectos, pero sigue existiendo y sigue teniendo presunción legal de validez. Por ello, es necesario que se produzca formalmente la declaración de nulidad. Dicha declaración de nulidad podrá producirse como consecuencia de la resolución de un recurso ordinario (normalmente en el ámbito local recurso de reposición), como resultado del procedimiento de revisión de oficio o dando respuesta a un recurso extraordinario de revisión.
El recurso ordinario puede ser el medio más sencillo para declarar la nulidad de un acto, pues permite a la Administración volver sobre sus pasos para remediar el error. Pero para que este sistema sea válido es preciso que se plantee el recurso por un interesado en el procedimiento y que se haga dentro de plazo. La simple existencia del recurso permite a la Administración revisar todos los aspectos del expediente, no solo los señalados por el recurrente, en virtud del principio de congruencia que contempla el artículo 119.3 de la LPACAP, con el límite que el mismo precepto establece a la reformatio in peius que determina que en ningún caso pueda agravarse la situación inicial del recurrente.
El procedimiento de revisión de oficio, que puede ser iniciado por el propio Ayuntamiento o a instancia de parte, permite mayor libertad para ser planteado, ya que no tiene límite de plazo ni necesita iniciativa de un tercero interesado, pero exige que se solicite el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma y que el dictamen sea favorable a la declaración de nulidad.
Por último, el recurso extraordinario de revisión permite la declaración de nulidad del acto, pero exige que su planteamiento se base exclusivamente en alguna de las causas que enumera el artículo 125.1 de la LPACAP, que se haga dentro del plazo que marca el artículo 125.2, así como la obtención del dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
En resumidas cuentas, todos cometemos errores y el mejor escribano echa un borrón, por lo que no debemos asustarnos si se aprecia la nulidad de pleno derecho de algún acto o acuerdo. Pero frente al acto nulo no procede la pasividad ni la simple inaplicación.
Recuerdo la anécdota contada por un emprendedor que inició las labores de recopilación de Ordenanzas Municipales para poder comercializar la primera base de datos de dichas Ordenanzas, allá por los años 90. El proyecto encalló sin lograr llegar a puerto por encontrarse en distintos Ayuntamientos con Ordenanzas Municipales que se aplicaban desde hacía años, pero no existía constancia de su publicación, lo que suponía su inexistencia jurídica y la imposibilidad de haber entrado en vigor. Como contrapartida contaba que también habían surgido casos de Ordenanzas tramitadas correctamente y publicadas en el correspondiente Boletín Oficial de la Provincia, que nunca se había llegado a aplicar en la práctica, sin que constara su revisión o derogación. Como digo es un relato oído a un tercero y no puedo dar constancia de su precisión y fiabilidad. Pero sí se puede calificar ambos supuestos como dos aberraciones jurídicas, similares a las que suponen la inaplicación simple del acto presuntamente nulo o la anulación, por las bravas, sin respetar el procedimiento de revisión.
En resumidas cuentas, los actos administrativos no pueden ser declarados nulos a capricho, ya que su presunción de validez y ejecutividad obligan a respetarlos. Pero si hay indicios de nulidad lo procedente es actuar diligentemente para su declaración de nulidad, en legal forma, procurando evitar que produzca efectos indeseados e indeseables.
Por último, recordemos que el artículo 109.1 de la LPACAP permite a la Administración revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. La sentencia 1.188/2021 del Tribunal Supremo de 29/09/2021 (Nº de Recurso: 4721/2020) entiende que «la revocación exige un acto administrativo dirigido a privar de efectos al acto anterior, válido y eficaz, lo que implica tomar en consideración el acto revocado y valorar que no concurren los límites establecidos legalmente para el ejercicio de tal facultad, establecidos con carácter general, como es el caso de que: no constituye dispensa o exención no permitida por las leyes, no sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico, o establecidos con carácter particular, como es el caso de que dejen de subsistir las razones que motivaron su adopción de la decisión»
Y el 109.2 autoriza a las Administraciones Públicas a rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos, rectificación que no necesita ningún procedimiento más que el simple acuerdo de rectificación. La sentencia 159/2020 del Tribunal Supremo de 29/09/2021 (Nº de Recurso: 3/2019) recuerda que «lo que permite la rectificación material de errores es eliminar los errores evidentes y palmarios presentes en el acto administrativo que resulten ajenos a cualquier valoración, opinión, o criterio de aplicación, sin alterar el sentido ni el contenido del acto administrativo, de manera que la aclaración no supone el dictado de ningún acto distinto al originario, como una mera reiteración o reproducción del anterior».
