El derecho a la información de los miembros de las Corporaciones Locales. La obtención de copias

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El derecho a la información de los miembros de las Corporaciones Locales. La obtención de copias

El artículo 23 CE establece que “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Asimismo tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes.”

El art. 23 CE cuando se interpreta junto con el art. 9.2 de la CE, está íntimamente ligado con el derecho a la información de los miembros de las Corporaciones locales, ya que un cargo electo no debe encontrar obstáculos para el desarrollo ordinario de su función, pues de otro modo se vulneraría directamente el derecho que tiene al ejercicio de su función de representación política, al impedir la plena efectividad del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (STC 214/90, y también 10/1983 y 32/1985 y STS de 17 de diciembre de 2001, STS de 23 de marzo de 2001, o la sentencia de 25 de abril de 2000): el acceso a la información es inherente a la condición representativa de los miembros de las Corporaciones locales.

Esta base constitucional implica una delimitación del derecho, de tal forma que la información a la que se accede lo es para el desarrollo de su función representativa, excluyendo un acceso con finalidad distinta, como pudiera ser la obtención de datos o documentación en provecho personal o de terceros.

La Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, derogó expresamente los artículos 6 a 10 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona, que se encuentran regulados ahora en los arts. 114 a 122 de la nueva Ley Jurisdiccional, estableciendo un procedimiento preferente y urgente, que iguala a este proceso especial con el contencioso-administrativo ordinario.

Se trataría de defender, al amparo del art. 23 CE, el ius in oficium de los miembros de las Corporaciones locales, teniendo siempre presente la perspectiva de que la solicitud de información se utiliza para materializar actividades de fiscalización y control de la acción municipal, o tiene por objeto materias que deban ser, o estén relacionadas directamente, con asuntos propios de la competencia de la Corporación local.

En este sentido se recomienda la lectura de la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 Junio de 2003 de la que extractamos: “Tercero. (…) debiendo de centrarse nuestro enjuiciamiento, partiendo de la premisa del derecho a la obtención de los antecedentes, datos e informaciones, en determinar si los datos solicitados y negados son precisos para la real efectividad del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos. Sobre este punto, la STC 220/1991 ha formulado las siguientes premisas extraídas de la doctrina de otras sentencias anteriores: a) El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido. b) El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga. c) La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios (o miembros electivos de Entidades Locales) en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos. (…) Cuarto. El segundo de los motivos invoca la infracción de los artículos 23 de la CE, 77 de la Ley 7/85, 14, 15 y 16 ROFRJCL haciéndose referencia a los artículos 54 TRRL y 173 del ROFRJCL y 7 del Código Civil. El artículo 14.1 RD. 2568/1986, 28 Nov., ROFRJEL (en concordancia con el artículo 77 de la Ley 7/85, 2 Abr.) señala que «todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.» La jurisprudencia de esta Sala, reflejada en las sentencias de 19 Julio de 1989, 5 Mayo de 1995 y 21 Abril de 1997 ha sentado los siguientes criterios: a) En la sentencia de 19 Julio de 1989, después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que la actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales. b) En la sentencia de 5 Mayo de 1995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (hoy, Junta de Gobierno Local) (artículo 16.1.a. en relación con el 15 del ROFRJCL). c) En la sentencia de 21 Abril de 1997 exponíamos que el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado, no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es el derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución y no el de obtener copias de documentos. d) En la sentencia de esta misma Sala y Sección de 29 Abril de 1998 señalábamos que el acceso a la información deriva de la autorización contenida en el artículo 14 del ROFRJCL. e) Del análisis jurisprudencial precedente se infiere que en el desarrollo del artículo 23.2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. f) Este mismo criterio jurisprudencial se reitera en la posterior sentencia de 14 Marzo de 2000. (…) Sexto. …ha de tenerse en cuenta que los Concejales, una vez han accedido al cargo, participan de una actuación pública que se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos municipales, entre los que cabe destacar el derecho a la fiscalización de las actuaciones municipales, y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto por su labor de control, como para documentarse con vistas a decisiones a adoptar en el futuro (…)”.

El impedir el ejercicio de los derechos cívicos reconocidos, en determinadas circunstancias tiene su reflejo en el ámbito del Derecho penal, para garantizar la efectividad del derecho a la información en el art. 542 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, por la que se aprueba el Código Penal (ver las Sentencias de 8 de febrero de 1994 y de 6 de junio de 1997). El delito de prevaricación absorbe las consecuencias jurídicas producidas por la aplicación torcida de este derecho, como se desprende de la sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de junio de 1999.

Para examinar la normativa que regula el acceso a la información y documentación, partimos de la legislación básica estatal. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, contempla con carácter indelegable para el Pleno (artículo 22.2.a) y artículo 33.2.e)) la competencia de control y fiscalización de los órganos de gobierno respectivos.

Para ello, es necesario prever mecanismos que garanticen este acceso a la información y documentación existentes, y considerar a la oposición como sujeto activo de este derecho: el art. 37.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al regular el derecho de acceso a Archivos y Registros establece que “6. Se regirán por sus disposiciones específicas: f) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación Local”. Lo que nos conduce al artículo 77.2 LRBRL (redacción por Ley 11/1999, de 21 de abril) y 107.1 LALA (Ley de Administración Local de Aragón 7/99) que disponen: “Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquel en que se hubiese presentado.” Destacando en este punto que, en Aragón, el artículo 107.3 LALA establece que “En los demás casos, la solicitud de información se entenderá aceptada si no se dicta resolución denegatoria en el plazo de cuatro días desde la presentación de la solicitud. La denegación deberá ser motivada y fundarse en el respeto a los derechos constitucionales al honor, la intimidad personal o familiar y a la propia imagen, por tratarse de materias afectadas por secreto oficial o sumarial”. Esta colisión de plazos entre la LBRL y la LALA es interpretada por la doctrina de dos maneras: mientras que unos sostienen que prevalece la legislación básica (cinco días), otros consideran de mayor peso el ejercicio de un derecho (cuatro días) desechando la posibilidad de invasión competencial.

Los preceptos citados ut supra comprenden a todos los miembros electivos, tal y como expone la sentencia del Tribunal Supremo, de 26 de febrero de 1996: “sin que pueda ampararse la denegación en ser un Concejal sin área de Gobierno", porque el art. 77 LBRL  y 107 LALA hacen extensivo el derecho de información "a todos los miembros de las Corporaciones locales" tengan o no área de gobierno y con independencia de que formen parte o no de determinados órganos de la misma; así se sostiene por el Justicia de Aragón, en resolución de 1 de agosto de 2000, y se recoge en reiterada doctrina jurisprudencial (por todas, la sentencia del Tribunal Supremo, de 9 de mayo de 1998). En esta misma línea, la STS de 26 de febrero de 1996 declara que el derecho de los concejales a obtener información de cuantos antecedentes, datos e informes obren en los servicios municipales no puede denegarse sobre la base de que el solicitante no tiene responsabilidades de gobierno ni ha acreditado que los precise para el desempeño de su función.

A su vez, el derecho a la información no se circunscribe a los asuntos que figuren en el orden del día ni es ajena a su función el examen de la documentación que considere precisa, correspondiendo a la Corporación acreditar que la finalidad de las peticiones no es otra que, en abuso de Derecho, la de obstruir el funcionamiento de la Administración, como dice la STS de 28 de mayo de 1997.

Este derecho de los miembros electivos de las Corporaciones locales a obtener del respectivo Presidente cuantos datos e informaciones precisen para el desarrollo de su función no exige a los solicitantes explicación o justificación de la razón por la que se piden, como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1998 que a su vez se refiere a la de 7 de mayo de 1996: “la legislación vigente no exige que los solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los Concejales, a quienes corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la Corporación (art. 22 LBRL y 29 LALA) lo que implica que éstos no tengan por qué dar una razón formal de todas sus actividades de control”. Ver también la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1998.

En desarrollo de las previsiones de la legislación básica examinada, el artículo 107 de la Ley de Administración Local de Aragón (7/99), y en lo no contenido en ella, el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales, especialmente en los arts. 14 a 17, concretan los términos en los que se ejerce el derecho a la información: El artículo 14 ROF es reiteración de lo dispuesto en el art. 77 LBRL, (acomodado a la adición sufrida por este precepto a consecuencia de la Ley 11/1999, de 21 de abril). Y el art. 15 ROF concreta los supuestos en los que no se precisa de resolución por parte del Presidente de la Corporación. Hay que distinguir entre la información que requiere de la oportuna resolución teniendo presente que la negativa del Presidente debe ser suficientemente motivada (art. 77.2 LBRL, art. 107 LALA, art. 14.3 ROF y Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1995 y 5 de noviembre de 1999), y aquella otra en la que no se requiere autorización y que implica que los servicios administrativos están obligados a facilitarla, gozando de un estatuto singular, como sucede en los casos de acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas; de acceso de cualquier miembro de la Corporación a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal, y del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos. La información que es de acceso libre a los ciudadanos lo es también para los miembros de la Corporación.
Destacamos además que el artículo 107.2.d) LALA regula el acceso de los concejales a la información de una manera tan amplia que incluye en su enumeración el supuesto de libre acceso propio de los ciudadanos que no actúan un derecho fundamental de participación o representación política ex artículo 23 CE.

El Presidente de la Corporación debe tener presente siempre que la interpretación del derecho a la información no debe ser restrictiva, y que el posible carácter abusivo de la petición deberá quedar evidenciado claramente. Si bien es verdad que también se ha de considerar que no estamos ante un derecho absoluto, sino que debe ser puesto en relación con la naturaleza de la información misma, de la materia sobre la que se solicita y de las circunstancias concurrentes (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 1997).

Otro tipo de problemas viene constituido por la obtención de copias por parte de dichos miembros, cuando ejercitan ese derecho a la información: el artículo 16.1.a) in fine del ROF prevé que el libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (léase, Junta de Gobierno Local) (ver las Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 1994, 5 de mayo de 1995, 13 de febrero de 1998, 13 de febrero de 1998, 29 de abril de 1998 y 14 de marzo de 2000).

En cuanto al modo en que se puede consultar la documentación interesada está sujeto a una serie de reglas, en función del contenido de la información de que se trate, como se recoge en el art. 16 ROF: Si se refiere a los asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones plenarias, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 46.2.b) LBRL y 107 LALA, dicha documentación deberá figurar a disposición de los Concejales desde el mismo día de la convocatoria, en la Secretaría de la Corporación. Si se trata de otro tipo de sesiones, en este caso el artículo 16.1.a) ROF dispone que podrá hacerse únicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria. La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del Presidente deberá efectuarse en el archivo o en la Secretaría General (art. 16.1.c) ROF), y la consulta general de cualquier expediente o antecedentes documentales podrá realizarse, bien en el archivo general o en la dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de los mismos o de copia para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas a los miembros de la Corporación, debiendo firmar en el caso de entrega un acuse de recibo, con la obligación de devolver el expediente en el término máximo de cuarenta y ocho horas, o antes, en función de las necesidades del trámite del expediente en cuestión, todo ello en aplicación de lo previsto en el artículo 16. 1. a) y 2 ROF.

En relación con el deber de sigilo (Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal), recordamos que si la información que se solicita fuera susceptible de afectar a la intimidad de las personas, produciéndose una colisión entre el derecho a participar en los asuntos públicos recogido en el artículo 23.1 CE y el derecho a la intimidad personal que otorga a todos los ciudadanos el artículo 18.1 también de la Carta Magna, la STS de 9 de febrero de 1998, declara que: “(…) lo que, por otra parte, no les exime de que cumplido el fin, queden obligados a sujetarse al deber de secreto respecto a aquellos datos personales que puedan atentar al derecho a la intimidad de los concernidos”. (ver también la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 5 de septiembre de 1997).

El artículo 107.5 LALA dispone asimismo que los miembros de la Corporación deberán respetar la confidencialidad de la información a que tengan acceso en virtud del cargo sin darle publicidad que pudiera perjudicar los intereses de la entidad local o de terceros, deber de guardar reserva que también se recoge en el artículo 16.3 ROF.

No hay que confundir este derecho de acceso a la información con el derecho de petición, que no es el que debe ser invocado cuando el solicitante es miembro del órgano y representante (STC 242/93).

Tras la reforma de la LBRL por la ley 11/99 se introduce un segundo párrafo al artículo 77, que el legislador aragonés ha trasladado al artículo 107.3 LALA y en los que se establece el silencio positivo para cualquier solicitud de información que no resulte incluida en los párrafos anteriores.

En cualquier caso, si a pesar del silencio positivo no se proporciona la información al Concejal, la única vía de reacción que le queda a éste es la jurisdiccional; tras la que, después de un largo proceso, si el Juez considera probada la lesión por omisión del derecho, fallará a favor del Concejal y al Alcalde deberá proporcionarle la información (¿varios años después de solicitarla?), sin mayores consecuencias.

6 Comentarios

  1. Esperanza, felicidades por tu detallada y sesuda exposición.
    Sólo apuntaré que:
    1. El derecho a la informacióln y registros que se prevé en la Ley 30/1992 es excesivamente enrevesada.
    2. Hay ocasiones que algunos munícipes necesitarían un empleado exclusivo o una oficina para atenderles ya que un uso inmoderado y torticero de este derecho puede amargar bastante la vida al Sceretario de una pequeña o mediana corporación.
    3. Es difícil a veces conjugar los diversos derechos constitucionales protegidos: participación, información,intimidad etc. EL sentido común debería guiarnos en todo caso.

  2. Hola y despues de la felicitación que corresponde, deseo manifestar una total coincidencia con el comentario jurídico sobre la materia, que afecta a todos los municipios españoles, y donde a veces se encuentran los ciudadanos con demasiadas reticencias y obstrucciones, que tal vez se deberían poder rebatir, por una vía legal, pero con las debidas responsabilidades para las autoridades o empleados públicos, en cada caso; pero de cualquier forma, resulta muy acertado.
    Por lo cual y sin mas, un buen ánimo para efectuar otros en materias relacionadas y en muchos casos derivadas, pero adelante.
    Un saludo cordial. J. R.

  3. El articulo esta bien, estoy de acuerdo excepto en lo que indicas al final, cuando dices que:» la única vía de reacción que le queda a éste es la jurisdiccional; tras la que, después de un largo proceso, si el Juez considera probada la lesión por omisión del derecho, fallará a favor del Concejal y al Alcalde deberá proporcionarle la información (¿varios años después de solicitarla?), sin mayores consecuencias.»
    Hay que tener bien en cuenta que, afortunadamente existe un procedimiento especial contencioso administrativo de protección de derechos y libertades. Es un procedimiento muy rapido, y que suele ser muy eficaz en la protección del derecho a la información.
    Incluso también se puede acudir a la vía penal, lo cual no suele agradar mucho a los Alcaldes caciques, si es que saben lo que estan tratando y lo que supone la condena por prevaricación………
    Saludos

  4. Felicitaciones por el artículo, muy instructivo
    Soy concejala en un ayuntamiento en la oposición y me gustaría saber si tengo derecho como parte interesada a que me den en el juzgado copia de un contencioso-administativo interpuesto por una promotora a nuestro ayuntamiento y cuya Sentencia se me ha facilitado pero no el recurso interpuesto, con el fin de conocer las argumentaciones tanto de la promotora como del ayuntmaiento

  5. Los plenos son cada tres meses y he solicitado que en lugar de darme el acta de la sesion anterior 48 horas antes del pleno me la entreguen el mismo dia en que dicha acta acta se coloque en el tablon de anuncios.S e me ha denegado tal solicitud,porque ademas dicen que esta en internet¿es esto legal?

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