El Derecho Administrativo Gusta de los Cadáveres

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El Derecho Administrativo Gusta de los Cadáveres

Un Ayuntamiento del norte de España, capital de provincia, revela que tiene deudas por importe de casi trescientos millones de euros, una cifra que solo podría yo traducir a pesetas si me tomara previamente una pastilla antimareo.

Estos son los números redondos, fruto de un informe encargado a expertos y que la corporación ha hecho suyos. ¿Quién pagará tal abultada cantidad? ¿con qué medios?  Lo ignoro, de momento, se ha decidido un pequeño aumento de la presión tributaria que ha sido rechazado por los afectados.

No me interesa el asunto en términos económicos sino en los jurídico-administrativos y en los políticos. Y ello por lo siguiente: a poco que reflexionemos, advertiremos que hemos construido un derecho administrativo fatigosamente a lo largo de dos siglos para meter en vereda única y exclusivamente a los actos administrativos. Es de ver lo mucho que hemos afinado en ese terreno distinguiendo y subdistinguiendo categorías y más categorías: el acto reglado y el discrecional, el concepto jurídico indeterminado (invento de mi maestro alemán Otto Bachof e introducido en España por mi no menos maestro Eduardo García de Enterría), la discrecionalidad técnica, el acto político, el sistema de lista para la impugnación y la cláusula general, el carácter revisor de la jurisdicción y la revisión a fondo de ese carácter revisor, el silencio, la inactividad …, todo un entramado de sutilezas para acabar con las inmunidades del poder y el ejercicio arbitrario del mismo que la Constitución prohíbe.

Quienes conocemos los entresijos de todo este edificio de filigranas sabemos de sus debilidades pero no es esta ocasión de airearlas. Lo que procede es subrayar que todo el esfuerzo de nuestros antepasados, desde los sabios maestros del Consejo de Estado francés hasta el que se debe a generaciones más recientes, es un esfuerzo destinado, como he adelantado, a meter en vereda al acto (o, ahora, al no acto, a la inactividad) en una suerte -como alguna vez se ha escrito- de proceso a un cadáver, caliente o putrefacto, pero cadáver. Las técnicas de control de los actos administrativos tienen algo de las propias de la autopsia y, en este sentido, podemos decir que los administrativistas estamos emparentados con los médicos forenses.

Siendo esto así, resulta que en lo que no se repara es en el sujeto que está detrás de esos actos administrativos. En el caso de las Corporaciones locales, en el político que resuelve esto o aquello, en los plenos, en las comisiones, un sujeto que permanece oculto y tras las bambalinas y cuando el legislador se acuerda de que hay personas -como ocurre en el caso de la responsabilidad de la Administración- bien sabemos para lo que sirve.

Es justamente el derecho administrativo construido de esta suerte el que permite que los responsables de un desaguisado como el que comento (un Ayuntamiento deudor de trescientos millones de euros) no conduzca a un concreto reproche, dirigido a quienes han sido sus gestores a lo largo de los últimos decenios. Que tienen nombres y apellidos y se encuentran perfectamente identificados.

No solo de nada responden sino que esas personas, al cesar en sus responsabilidades municipales, han pasado a ocupar pingües poltronas en otros espacios de los poderes públicos. Y allí están, con la sonrisa almibarada de quien no ha roto jamás un plato.

Urge, como en el teatro, sacar a escena al autor para aplaudirle o aturdirle con nuestros pitos. O para llevarlo a la comisaría más próxima.

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Francisco Sosa Wagner es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de León. Fue Decano de la Facultad de Derecho de León (1996 - 2000). Es jurista de reconocido prestigio que ha publicado innumerables obras de referencia.

12 Comentarios

  1. … O bien urgiría revisar un sistema como el local que pone la responsabilidad de la decisión en manos de quien no sabiendo de «nada» -ya que ninguna cualificación se exige ni prueba de aptitud- tiene que decidir sobre «todo». Bien analizado, si esto no es rizar el rizo, venga Dios y lo vea.

    A mi juicio, quizá fuera preciso introducir cuanto antes algún factor de corrección de este aparente «despropósito» estructural. Entre otras cosas, porque aunque en la práctica exista en cada actuación administrativa una posible apreciación técnica, el margen de decisión política es a menudo grande, y, además, parece plenamente insuficiente -como factor de corrección- la responsabilidad política que se deriva de una gestión (teóricamente sancionable con no volver a ser elegido), dado que su efectividad ha quedado en entredicho con las contradictorias reacciones que se han observado en las últimas elecciones locales en las que se ha reelegido con mayoría absoluta a personas procesadas.

    Pero, desde luego, la posible revisión no pasaría por intentar alcanzar poderes locales mas fuertes, como se ha predicado en las últimas reformas, sino -en todo caso- por potenciar poderes locales mejor dotados para la toma de decisiones y -como complemento- límites concretos (mas claros y menos esquivables que los actuales) para evitar los posibles excesos. En el fondo todo apunta a mejoras en asesoramiento y control (así lo ha visto el Tribunal de Cuentas, entre otros otros órganismos estatales) y por tanto en la línea de refuerzo de instituciones como la de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local que han venido funcionando como tal «institución» («Cada una de las organizaciones fundamentales de un Estado, nación o sociedad.», según la R.A.E.) desde su creación.

    Existe, no obstante, efectivamente, mucho escepticismo sobre esas posibles reformas. ¿Cómo iban a ponerse límites aquellos que se benefician de las ambigüedades e indefiniciones? El autocontrol político -pese a honrosas excepciones que luego no prosperan- nunca llega mas allá de los lavados de cara justificativos. Pero, pese a los motivos que justifican el escepticismo, es de agradecer este toque de atención. Yo también creo que hay que alzar la voz. Como mínimo: la denuncia, el reproche. No en vano nos va en ello nuestro patrimonio y, en parte, nuestra vida.

  2. Bueno, esto de la DEUDA es, permítaseme la expresión, un poco indeterminado y, en mi opinión, depende de cómo se analice. Si la misma es utilizada como instrumento para la financiación de inversiones productivas, y, de manera razonable puede hacerse frente a su coste así como atender a sus respectivos vencimientos, no es mala en sí misma y resultará más o menos aconsejable en función del pensamiento político de quien deba gestionarla.

    Curiosamente, en cuanto a su cuantificación y, en su caso, consiguiente adopción de medidas excepcionales (planes de estabilidad, saneamiento, etc.), no es lo mismo que la estudiemos en términos de contabilidad presupuestaria española -acaso autonómica (¿)- que en los del sistema europeo de cuentas (SEC95) que, entre otras diferencias (por ejemplo, de delimitación o de devengo), puede incluir o excluir, en función del “logro en el traspaso de riesgos”, la deuda -o la pérdida de ingresos futuros- derivada de importantes proyectos de inversión y explotación -de titularidad pública en última instancia- en los que participan agentes privados. Ello sin olvidar, por supuesto, aquella deuda, del todo indeterminada, que pueda traer causa de las facturas apiladas en la cuenta de “cajón” de las administraciones públicas, que “no computa” en ningún caso …

    Bromas aparte, podría estudiarse que el ámbito presupuestario (público), cuando mediare falta manifiesta de buena administración, lealtad o debida diligencia, importase del ámbito mercantil (privado) figuras como la acción de responsabilidad por daños y/o deudas contra los administradores societarios, previéndose la posibilidad de exigir a éstos el pago de las deudas sociales a las que no puede o debe hacer frente la sociedad.

    Recordar, por último, que falsedades contables dieron con los huesos de los gestores de Enron en el talego y se llevaron por el camino a la primera firma auditora del mundo.

    Excelente artículo, profesor Sosa. Un cordial saludo.

  3. Sin duda, coincido con el compañero Pablo Soto en que gran parte del problema procede del «despropósito» estructural que supone poner las decisiones en manos de una clase política que no siempre esta preparada para gestionar la complejidad de una Administración Local, y que en muchas ocasiones además desconfía de sus técnicos y concede más crédito a lo que le ha dicho un «iluminado» de su partido.

    Pero para bien o para mal este es el sistema que tenemos, y en teoría debería autocorregirse a través del sistema de elecciones, donde los ciudadanos pueden optar por volver a elegir o mandar a la calle a sus gobernantes, atendiendo a lo que su gestión les haya beneficiado o perjudicado.

    El sistema no es perfecto, pero salvo que el profesor Sosa o alguno de vosotros sepa poner luz sobre el asunto, yo al menos soy incapaz de concebir un sistema mejor.

    Me temo que tendremos que todavía va a durar durante mucho tiempo la clasica guerra entre «técnicos e iluminados»

  4. Nos deberíamos de preguntar qué es lo que motiva a una persona para ser político ¿mejorar las condiciones de vida de su pueblo? Lamentablemente creo que las motivaciones son bien distintas.

    En el Ayuntamiento que cita el profesor Sosa, al igual que sucedió en Marbella y también en otros muchos lugares, hay evidencia de una gestión irregular, donde abundan los procedimientos abusivos y corruptos que se acaban convirtiendo en habituales. Lo triste es que tarde tanto tiempo en actuarse.

  5. Efectivamente, el mundo del derecho no ha acabado de ver nunca, creo yo, que además de la lógica de la técnica, la lógica jurídica, está la lógica de la política. Y es a esa lógica a la que hay que meter en vereda, para que no degenere y acabe con los derechos individuales de los ciudadanos…

  6. Dada la alta de independencia (y cada día mas) de los secretarios e interventores, yo creo que la solución pasaría por generalizar las auditorias externas al final/principio de cada legislatura.

    Que un externo debería verficar y hacer público la situación económica-financiera del ayuntamiento, con que recursos se cuenta, que riesgos o salvedades existen, etc. De esta forma, al finalizar la legislatura podría verificarse como ha sido realmente la gestión realizada y en su caso pedir responsabilidades.

    Si de estas auditorias se deribarán verdades responsabilidades, ya veríamos como los secretarios e interventores dejarían de ser los que «molestan» a los señores políticos y pasarían a ser los que les «salvan el trasero».

    Seguro que cabiaba la forma de percibirse la profesión

  7. El control interno (económico-financiero y de legalidad) de las corporaciones locales suele sospechar de la “independencia” e incluso “preparación” de los potenciales AUDITORES EXTERNOS, lo que, en mi opinión, puede suponer una llamativa paradoja dicho por funcionarios (normalmente, con muy alta cualificación) cuya permanencia y resto de condiciones de trabajo, retribuciones incluidas, son determinadas discrecionalmente por los entes controlados.

  8. Las empresas se someten por Ley a auditorías externas y no pasa nada. Una administración donde no hay nada que ocultar y que actua correctamente no debería de tener inconvenientes en someterse a una auditoria externa anual al final del ejercicio o al final de la legislatura.

  9. Yo propongo un cambio del sistema electoral y un cierre del sistema autonómico.
    Aparte de que el sistema electoral deba ser mayoritario, se deberían aplicar unos limites a los partidos para el acceso a las elecciones, como por ejemplo: que tengan una mínima implantación en todo el territorio del Estado y defiendan unos intereses comunes al mismo, para acceder a las generales, y otro tanto con respecto a las autonómicas y locales, pero en el respectivo ámbito territorial; pues en caso contrario, es dificil que defiendan adecuadamente los intereses generales, por un evidente conflicto de intereses.
    En cuanto al sistema autonómico, esta tan emponzoñado que sería mejor empezar de 0, con un nuevo pacto constitucional que blinde las competencias de cada cual y donde se sancione cualquier incumplimiento,

    De todas formas, considero que serían necesarias otras medidas básicas si queremos tener una Democracia y un Estado de Derecho reales y no un régimen tan corrupto como inerme que nos deje en manos de cualquier abuso por parte de chusmas, hordas o mafias. Por ejemplo las siguientes:

    1ª) Un examen de entrada para todo cargo político sobre unos elementales contenidos civicos y éticos (Esta claro que son los que más necesitan de una educación para la ciudadanía)

    2ª) Responsabilidad personal directa de los cargos políticos (con inhabilitación y sanción económica) ya que mientras sus fechorías se paguen con dinero de todos, se seguirán riendo de nosotros cuando juran la Constitución para incumplirla después. Sin responsabilidad personal no puede haber ni Democracia ni Estado de Derecho. ¿Alguien cree que podría existir un personaje como Ibarretxe en la antígua Democracia Ateniense? Revisen un poco la Historia de nuestra propia civilización y verán que a ningún político de pacotilla se le ocurría presentar allí, cosas como el estatuto catalán, por ejemplo. Aquel sistema no era para arpías clericoides de mala ralea, sino para hombres y ciudadanos de verdad, que respondían de sus actos y se exponían a funestas consecuencias, cuando presentaban un proyecto contrario a la Constitución del Estado.

  10. Me refiero con éste al comentario de Javier Grandío que abajo inserto.

    No sé porqué afirmas como una regla de carácter general que el control interno de las entidades locales suele sospechar de la independencia e incluso de la preparación de los auditores externos.

    En el sector local habrá quien piense eso y quien no lo piense; y desde luego entre los responsables del control interno en Comunidades Autónomas y Universidades los hay a quienes he escuchado quejarse de las fiscalizaciones externas a que se ven sometidos bajo el argumento de que los externos no conocen con suficiencia la normativa de aplicación a sus entidades, de que obvian lo importante destacando lo accesorio, e incluso que obran al dictado de determinados intereses.

    El nombramiento, permanencia, retribuciones y resto de condiciones de trabajo de los responsables del control interno en las CCAA y Universidades Españolas no se realiza por el Espíritu Santo, sino por las propias entidades objeto de control.

    Auditorías externas
    escrito por javier grandio, January 04, 2008

    El control interno (económico-financiero y de legalidad) de las corporaciones locales suele sospechar de la

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