Sentencia muy interesante la que ha dictado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en fecha 9 de abril de 2026 (recurso de casación n.º 4050/2025), en la que fija la doctrina de que la potestad del alcalde de fijar el orden del día del Pleno está limitada por el respeto al derecho a la participación política de los concejales, de modo que el dictamen desfavorable de la comisión informativa, por razones políticas o de oportunidad, de una moción presentada por un concejal no puede sustraer el debate y votación de la misma en la sesión plenaria.
El supuesto de autos versa sobre una moción presentada en tiempo y forma por un concejal de un Ayuntamiento, que proponía al Pleno la aprobación de una ordenanza municipal de protección de arbolado de interés local.
La comisión informativa dictaminó desfavorablemente la moción por razones de oportunidad política, al considerar que no tenía nada que ver con la realidad del municipio.
En base a este informe desfavorable, el alcalde decidió no incluir la moción en el orden del día del Pleno, ofreciendo al concejal la posibilidad de que la presentara directamente en el turno de mociones por el trámite de urgencia, posibilidad que este finalmente no utilizó.
Contra la resolución de la Alcaldía el concejal interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de derechos fundamentales ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Ciudad Real, que dictó la Sentencia n.º 156/2024, de 19 de julio, estimatoria del recurso interpuesto, al entender que la exclusión de la moción del orden del día, fundada en un dictamen desfavorable de un órgano sin competencias resolutivas (la comisión informativa), impidió su debate y votación en el órgano competente (el Pleno), por lo que se vulneró el derecho fundamental de participación política del concejal que consagra el artículo 23.2 de la Constitución Española (CE).
Frente a dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Ayuntamiento, que fue estimado por la Sentencia n.º 14/2025, de 4 de febrero, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que consideró que la prerrogativa del alcalde de fijar el orden del día del Pleno, atribuida por el artículo 82.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, no comporta que el alcalde esté obligado a incluir en dicho orden del día, siempre y en todo caso, aquellos asuntos que soliciten otros miembros de la corporación, pues de ser así no sería una prerrogativa del alcalde, sino una competencia compartida. Se trata de una potestad discrecional que debe estar motivada, y en este caso lo estaba por referencia a lo dictaminado por la comisión informativa, por lo que no existió arbitrariedad.
En consecuencia, la sentencia recurrida estimó el recurso de apelación, revocó la sentencia de instancia y confirmó la actuación impugnada de no incluir la moción propuesta por el concejal en el orden del día del Pleno.
Contra dicha sentencia el concejal interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo, mediante auto, lo admitió a trámite y fijó como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente:
«Determinar la naturaleza y alcance de la potestad del Alcalde-Presidente de fijar el orden del día de los asuntos que han de someterse a debate en el Pleno de la corporación local. En particular, si la exigencia de que previamente los asuntos hayan sido dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa, implica que se excluyan sólo los no informados o se extienda esta posibilidad también a los informados negativamente, todo ello desde la perspectiva del derecho a la participación política de los cargos públicos representativos».
La Sala empieza recordando la doctrina constitucional sobre el denominado núcleo esencial de la función representativa de los miembros de las corporaciones locales en el ámbito del derecho fundamental del artículo 23.2 de la CE, que expresa que, en todo caso, les corresponde participar en la actividad de control del gobierno local, participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación, votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores, tal como se recoge en las Sentencias del Tribunal Constitucional n.º 169/2009, de 1 de junio, y n.º 9/2012, de 18 de enero.
En el mismo sentido, la propia jurisprudencia de la Sala (Sentencias n.º 72/2020, de 24 de enero, y n.º 1040/2020, de 26 de octubre, entre otras) ha concretado el núcleo indisponible de este derecho que se desprende de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), y del ROF, integrado por participar en los Plenos con voz y voto; ejercer funciones de control político; presentar preguntas, mociones, enmiendas y votos particulares; efectuar ruegos y preguntas; ejercer el derecho de información; y ostentar los honores y tratamientos propios del cargo de concejal.
Y es que la jurisprudencia de la Sala ha seguido una línea expansiva a la hora de delimitar el núcleo esencial del «ius in officium» de los miembros de las corporaciones locales, en coherencia con el principio democrático que informa la actividad de la Administración municipal como Administración de primer nivel o más cercana a los ciudadanos.
Así, y respecto de las sesiones plenarias ordinarias, la Sentencia n.º 682/2020, de 5 de junio, declara, como doctrinal casacional, que en las sesiones plenarias ordinarias debe dedicarse una parte de la sesión al control de los órganos de gobierno de la corporación, ex artículo 46.2.e) de la LRBRL, mediante un apartado específico, que tenga sustantividad propia, distinto y al margen del apartado relativo a los ruegos y preguntas. Esta sentencia subraya que el citado artículo 46.2.e) de la LRBRL da especial relevancia a la parte de los Plenos ordinarios destinada a la actividad de control, a la que da una sustantividad propia y diferenciada de la parte resolutiva, no limitada únicamente a los ruegos y preguntas, en la que se debe garantizar la participación de todos los miembros de la corporación.
En este contexto normativo y doctrinal, la Sala parte en primer lugar del instrumento utilizado por el concejal demandante para plantear su solicitud: la moción. La moción es un instrumento de iniciativa política mediante el cual los concejales o grupos municipales someten al Pleno una propuesta de acuerdo para su debate y votación, con el fin de impulsar actuaciones o fijar posiciones dentro del ámbito competencial municipal. A diferencia de las propuestas, las mociones carecen de naturaleza procedimental, por lo que su naturaleza se aproxima notablemente a los instrumentos de control político, como los ruegos y preguntas, por lo que su utilización se integra en el denominado núcleo esencial del «ius in officium». Por este motivo, el tratamiento normativo de estos instrumentos de control (mociones, ruegos y preguntas) presenta una mayor flexibilidad, puesto que están dirigidos a que puedan ser utilizados con plenitud por todos los miembros de la corporación, incluidos los minoritarios, al integrarse en el núcleo indisponible que garantiza el derecho fundamental de participación política.
Este es un primer punto relevante, puesto que la garantía legal de intervención de los miembros de la corporación se extiende singularmente a los instrumentos de control, entre los cuales se encuentran los ruegos, preguntas y mociones, tal como se establece en el artículo 46.2.e) de la LRBRL, que integran una parte del Pleno con sustantividad propia.
Entrando ya en la cuestión nuclear del recurso, esto es, si el alcalde puede determinar discrecionalmente la no inclusión en el orden del día de la moción, por haber sido informada desfavorablemente por la comisión informativa, la Sala empieza recordando que las comisiones informativas municipales no son órganos decisorios, sino consultivos, y su actuación es previa o preparatoria del Pleno: desde ellas los concejales ejercen su función de estudio, informe o consulta sobre los asuntos que hayan de ser sometidos a dicho órgano. Pero las comisiones informativas carecen de la nota de preparación técnica que configura a los órganos consultivos, de modo que sus funciones tienen naturaleza política o de auxilio al Pleno, por lo que el informe desfavorable respecto de un determinado asunto o punto del orden del día puede obedecer no solo a criterios técnicos o procedimentales, sino también a criterios políticos o de oportunidad.
En el caso de autos, la motivación del informe desfavorable obedece a criterios de discrepancia política o de oportunidad con la propuesta de moción realizada por el concejal demandante, por lo que el informe de la comisión informativa viene a reflejar el posicionamiento político de la mayoría de los miembros de la corporación, que son precisamente quienes componían la comisión informativa. Sin embargo, la Sala considera que «ello no habilita a sustraer el debate político de la cuestión planteada en la sesión plenaria, en tanto que el Pleno es el órgano decisorio que debe pronunciarse sobre el fondo de la cuestión, con todas las garantías de publicidad, desde el momento en que la moción del concejal se plantea en el ejercicio de su derecho fundamental a la participación política, cuya propuesta debe ser debatida ante el órgano ante quien corresponde decidirla, que es el Pleno municipal».
El alcalde fundó la exclusión del asunto del orden del día en el informe desfavorable de la comisión informativa, de modo que confirió, de hecho, un efecto decisorio al informe desfavorable, cuando lo cierto es que emana de un órgano consultivo. En este punto, conforme a la jurisprudencia antes expuesta, la Sala subraya que «la facultad del alcalde de no incluir en el orden del día determinados asuntos, siendo una decisión discrecional, está modulada por la interpretación restrictiva de aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellas atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público, como sucede en este caso, donde se decide excluir el debate público y decisión de la moción en el órgano decisorio (Pleno), trasvasando de hecho la facultad decisoria al órgano consultivo (comisión informativa)».
Por ello, la Sala no comparte la afirmación que realiza la sentencia recurrida sobre el supuesto desapoderamiento que se produciría en este caso de las prerrogativas de la Alcaldía sobre la inclusión de los puntos del orden del día del Pleno. En efecto, es cierto que el alcalde tiene unas facultades en la configuración del orden del día, una vez ha dictaminado la comisión informativa los diferentes puntos, «pero debe ejercitarlas con respeto a los derechos de los miembros de la Corporación garantizados legalmente y, singularmente, al derecho a la presentación de mociones, preguntas y ruegos en el Pleno municipal, tal como establece el artículo 46.2.e) de la LRBRL».
La potestad de fijar el orden del día, en cuanto que tenga que ver con iniciativas suscitadas por los concejales, no puede instrumentalizarse para evitar el debate plenario sobre la iniciativa, puesto que «siempre debe ejercitarse con el límite derivado del respeto a los derechos fundamentales de participación política de los miembros de la corporación».
En el caso de autos, el propio ofrecimiento que realizó el alcalde para que el demandante presentara su propuesta en el turno de mociones del Pleno, en el trámite del artículo 91.4 del ROF, permite identificar que ya se había adoptado la decisión de no debatir dicha propuesta, puesto que dicho trámite exige la urgencia de la moción, que es lo que justifica que se presente directamente en el Pleno, y la misma ya había sido presentada días antes, por lo que difícilmente podía ser considerada urgente en la sesión plenaria, lo que es requisito necesario para que la moción pueda ser debatida y votada. En consecuencia, «el derecho a la tramitación de la moción presentada por el demandante, como facultad que forma parte del núcleo de la función representativa y se integra en el ‘ius in officium’, resultó impedida indebidamente, de lo que resulta la vulneración del artículo 23.2 de la CE».
Con arreglo a lo expuesto, la Sala declara como doctrina casacional que «la potestad del alcalde o presidente de fijar el orden del día de los asuntos que han de someterse a debate en el Pleno de la Corporación local está limitada por el respeto al derecho a la participación política de los miembros de la Corporación, sin que el informe desfavorable de la comisión informativa, por razones políticas o de oportunidad, justifique la decisión de excluir el debate plenario en una sesión ordinaria sobre una moción presentada en tiempo y forma por un miembro de la Corporación».
La aplicación de la doctrina casacional al caso lleva a la Sala a la estimación del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida y confirmando la sentencia dictada en primera instancia, dada la lesión del derecho fundamental del concejal demandante a la participación en los asuntos públicos que proclama el artículo 23.2 de la CE.
Se trata de una sentencia muy relevante que viene a clarificar una cuestión que siempre ha sido muy controvertida en la Administración Local: el dictamen desfavorable de la comisión informativa no bloquea la inclusión del asunto en el orden del día del Pleno, puesto que las comisiones informativas no tienen atribuciones resolutorias (la competencia decisoria corresponde siempre al Pleno) y sus dictámenes son preceptivos, pero no vinculantes, es decir, deben emitirse obligatoriamente pero no han de tener necesariamente carácter favorable para poder incorporar los puntos en el orden del día, ya que la normativa no lo exige, de modo que el alcalde no queda vinculado por el sentido (favorable o desfavorable) de los dictámenes a la hora de establecer el orden del día, pues de lo contrario las comisiones informativas estarían restringiendo y condicionando el ejercicio de esta potestad.
