El enfoque más público del urbanismo.

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Me fijo en la última reforma (por Ley 1/2019) de la legislación urbanística valenciana (Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje tras la Ley 1/2019, de 5 de febrero de 2019), primero para extraer unas ideas que informan de la más reciente evolución del urbanismo en esta región (donde, tradicionalmente, se ha desarrollado una especial cultura jurídico-urbanística). Y, segundo, para elaborar personalmente una serie de claves de lo que podrían ser posibles tendencias generales del urbanismo español: hacerlo más público.

Se trataría de hacer una reforma legal pasando el articulado por el prisma público, pensando en la Administración, facilitando a los funcionarios su trabajo o explicando mejor su proceder, y facilitando incluso la propia gestión directa y evitando en la medida de lo posible que se le repercutan costes al erario público. Todas las nuevas regulaciones parecen tener este sentido.

La gestión directa ahora pasa a ser el primer sistema de gestión urbanística, teniendo prioridad y debiendo justificar la Administración las razones en su caso de que la gestión pase a ser indirecta, o por los propietarios. Esto último no será para nada difícil, pese a que tampoco se puede obviar el significado de tal regulación.

Pero el quid, sobre este mismo asunto, estaría en pretender dar solución al problema tradicional de este modelo de gestión directa (que es conseguir que los Ayuntamientos no tengan que comprometer presupuestariamente el total de los costes de las obras de urbanización antes de aprobar el programa), ya que ahora se permite que el Ayuntamiento pueda fijar por anticipado la “forma de pago” de los gastos de urbanización en terreno o metálico en el propio programa con la consecuencia de que, si los propietarios se abstienen de participar en la programación del suelo, tras la adjudicación provisional de los terrenos a la Administración en el Proyecto de Reparcelación se realiza una subasta de los bienes a favor de un tercero que pasa a asumir las obligaciones urbanísticas de costeamiento de la urbanización, con lo cual ya no es necesario la reserva de crédito presupuestario por el importe del total de la ejecución de la urbanización (a salvo de que según el nuevo artículo 151.3 Administración ha de garantizar el 5% del coste total del programa); reglas estas que se extienden además a todos aquellos casos en que se mantenga la gestión directa por estarse ya gestionando un programa de tal forma directa o cuando pase la gestión de indirecta a directa.

Por su parte también se favorece la gestión urbanística de los propietarios profundizando en las tendencias de los últimos años, en el sentido ahora de que, sí la Administración no opta por la gestión directa, hay que dar oportunidad a los propietarios antes de pasar al sistema de agente urbanizador empresarial, de modo que actualmente se rebajan los porcentajes en cuanto a la disponibilidad necesaria de terrenos para llegar a poder asumir la condición de agente urbanizador por la propiedad.  O, en los casos (tan de actualidad) de reversión o reparcelaciones inversas, el nuevo artículo 164. 5 dispone que la Administración puede ofrecer a los propietarios la posibilidad de ser urbanizadores en caso de que se produzca una situación de este tipo para que en 3 meses pueden ser urbanizadores.

Diríamos que, si la ratio de las leyes anteriores estaba en lograr que la entrada del empresario agente urbanizador no supusiera un perjuicio o abuso para la propiedad (con una preocupación hasta obsesiva para que la propiedad resultara suficientemente compensada por el hecho de que un tercero empresario irrumpiera en la gestión), hoy día la nueva ley lo que pretende es, más bien, pasar por el “filtro de lo público” cada precepto legal para ver las consecuencias que se derivan de esta mentalidad algo más pública sobre el urbanismo, que es donde estaría el punto teórico (y práctico) de mayor interés de esta Ley en su contexto general español.

Hay incluso un cambio de filosofía. Si antes se confiaba en que el empresariado tiene mayor tino a la hora de proyectar el urbanismo por su mayor contacto con la realidad o evolución social de mercado, ahora sin embargo se piensa que un urbanismo de enfoque empresarial tiende a satisfacer intereses económicos empresariales que no coinciden con lo que necesita la sociedad, además de que, causando inicialmente un posible beneficio económico, se llega a provocar un perjuicio al final (desde un punto de vista social y ambiental).

El agente urbanizador pasaría a ser un articulador de políticas públicas. De hecho se “argumenta” que es ilógico que los urbanizadores llegaran a obtener mayor rentabilidad por fijarse en el suelo no urbanizable (reclasificando, se entiende) que en el urbanizable.  Obviamos comentarios, sobre estas aseveraciones; queremos más bien limitarnos a exponer tendencias y cambios de filosofías. Es decir, sin perjuicio de que algunas perspectivas y afirmaciones acaso podrían evitarse, tiene interés el paso -por el aro público- del urbanismo tradicional de base privada (propietarios y urbanizadores empresarios).

Se entiende, así también, que se impongan más límites, si cabe, a todo intento de mayor edificabilidad en el suelo urbanizable y se fomenta la renovación de la ciudad. Esto se lleva diciendo tiempo, pero es complicado lograrlo. En este contexto, según el artículo 36.2 de esta LOTUP reformada por Ley 1/2019, cuando los usos terciarios sirvan a actuaciones de renovación, regeneración y rehabilitación urbana en suelos ya urbanizados, si bien no se produce por este hecho una exención de las cesiones, sí se produce la reducción de las mismas hasta un 50% de las exigidas legalmente así como en la reducción de hasta un 50% del aprovechamiento que correspondería a las Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 77 de esta legislación urbanística.

El nuevo quicio parece ser también, en este sentido, dictar una ley pensando en ayudar al funcionario en su trabajo en el urbanismo, para aclararle cuestiones de tramitación, como cuando se afirma que no procede la evaluación ambiental estratégica respecto del documento de inicio del programa; o en los proyectos de urbanización. O explicándole más claramente cómo ha de tramitar el procedimiento de una reparcelación inversa.  O dándoles soluciones para cuando se produzca un retraso en la emisión de los informes sectoriales; o explicándole la Comisión Técnica para ponderar las alegaciones en la tramitación de un programa; o aclarándole las garantías provisional y definitiva. 

Los artículos de mayor interés van dirigidos a la Administración, como por ejemplo también el hecho de incitar a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes a que tengan un Registro Municipal de Solares porque de lo contrario no pueden aprobar planes con reclasificación.  O cómo los municipios de más de 10.000 habitantes han de delimitar ámbitos para dictar órdenes de edificación, rehabilitación y ejecución de actuaciones aisladas porque, de lo contrario, se presume que dicho ámbito coincide con el uso residencial del municipio en fecha de 1994 (aprobación de la primera Ley Urbanística Valenciana)…

O se facilita la realización de fines públicos: en caso de “finca litigiosa” ahora ya no pasa la titularidad fiduciaria a la Administración sino que ésta representa solo los derechos, y exige los gastos por la vía de apremio.  La gestión del patrimonio público del suelo abre los posibles destinos del mismo más allá de la construcción de vivienda protegida, tendencia también general. O se da preferencia al alquiler, sobre estos bienes, antes de optar por la enajenación. O se facilita el trabajo a la Administración diciendo que para resolver un programa ya no se precisa dictamen del órgano consultivo (Consejo Jurídico de la Comunidad Valenciana).

Se entiende, así también, que la ley “barra para casa”, cuando quiere evitar que se “trasladen o repercutan” costes a la Administración, por ejemplo cuando dice que la Administración ya no sufragará el coste de los servicios ordinarios de las entidades colaboradoras. O cuando traslada a los propietarios el coste de expropiaciones ya no solo por viales sino también por dotaciones, problema acuciante. Incluso, los aprovechamientos ahora pueden llegar a suponer un 20% en suelo urbanizable, o incluso hasta un 20% en el suelo urbano cuando se trate de unidades de ejecución para la renovación con un incremento de aprovechamiento (o un 5% sin incremento de aprovechamiento).

Nos llevaría lejos estudiar todos este asunto con profundidad (incluso, esta tendencia más pública la he apoyado tradicionalmente; y los pormenores se encuentran en el tomo 4 de mi Tratado de Derecho administrativo, urbanismo…, Editorial Civitas, 3ª ed. Madrid 2018). Pero, en esencia, si bien se mantienen las esencias del modelo tradicional valenciano (en el sentido de que sigue siendo válido afirmar que con “cero metros cuadrados” de suelo se puede conseguir ser urbanizador, a diferencia de lo que es común en el resto de España), el quid de la nueva reforma (Ley 1/2019) es pasar por el prisma público el urbanismo, prosiguiendo una interesante paulatina tendencia de situar a la Administración en una posición más protagonista dentro del sistema urbanístico.

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