El pago de las facturas de los contratos públicos

0

Cuando una empresa presenta una factura o reclama por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora, la Administración no puede sin más reconocer la obligación. Antes deberá comprobar que existe un contrato legalmente formalizado del que se deriva dicha obligación, que se cumple el principio de servicio hecho y que la propuesta de pago que vaya a realizar respeta la legalidad vigente. No se puede ignorar que es posible exigir responsabilidad contable a los gestores y controladores por pagos indebidos. 

El marco legal sobre facturación, pago y morosidad lo conforman diversas normas complejas y mutantes, cuya interpretación y aplicación debería hacerse de manera conjunta y uniforme, cosa que en algunas ocasiones no sucede.

A modo de resumen, son las siguientes:

  1. FACTURACIÓN: Real Decreto 1619/2012.
  2. FACTURACIÓN ELECTRÓNICA: Ley 25/2013. Obliga a partir del 15 de enero de 2015, a todos los proveedores de la Administración a facturar electrónicamente, salvo contadas excepciones.
  3. IVA: Ley 37/1992, del IVA y su reglamento, Real Decreto 1624/1992.
  4. MEDIDAS CONTRA LA MOROSIDAD:  Ley 3/2004, por la que establecen medidas contra la morosidad (LMCM). Modificaciones más destacadas: Ley 15/2010, Real Decreto-ley 4/2013 y Ley 11/2013.
  5. NORMATIVA PRESUPUESTARIA Y DE CONTROL: Ley 47/2003, General Presupuestaria y demás normas presupuestarias de las comunidades autónomas y entidades locales.
  6. NORMATIVA SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Real Decreto 635/2014, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas. 
  7. NORMATIVA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA:  Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP/2017), artículos 198, 199 y 200. Anteriormente Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (LCSP/2007), artículos 200, 200 bis y 201 y en  su texto refundido aprobado en 2011, artículos 216, 217 y 218.

En general, los tramitadores de expedientes de contratación centran su interés en la norma positiva actual vigente, sin embargo, en mi opinión, para los expedientes de reclamación de pago del principal y de los intereses de demora es necesario tener en cuenta la norma de aplicación en el momento en que se ha producido la prestación y el devengo de los intereses. Por ejemplo, el pago de una certificación de obra expedida el 10/11/ 2010 comienza a devengar intereses a los 55 días de su expedición y lo hace al tipo 8.00%; mientras que el pago de una certificación de obra expedida el 10/11/2014 y aprobada el 20/11/2014, lo hará  a los 30 días de su aprobación, al tipo 8.15%, todo ello con independencia de la fecha de formalización del contrato, siempre posterior a 08/08/2002..

Desde el 01/01/2013, las facturas que deriven de contratos que hayan sido celebrados con posterioridad al 08/08/2002, deben abonarse en el plazo de 30 días, a contar desde el momento en que se expidió (hasta 23/02/2014) o aprobó (a partir de 24/02/2014) la certificación o la documentación acreditativa de la prestación. Si la Administración incumpliera dicho plazo el contratista tendrá derecho, además del principal, al pago de los intereses de demora y a una indemnización por los costes de cobro. Otro efecto de la mora en el pago es la posibilidad que la ley ofrece al contratista de suspender el contrato, si la mora es de 4 meses, o resolverlo cuando la mora sea de 8 meses (hasta 15/12/ 2011) o 6 meses (a partir del 16/12/2011).  A partir del 07/07/2010, los contratistas podrán solicitar por escrito a la Administración la medida cautelar el pago inmediato de la deuda derivada de contratos, con independencia de su fecha de formalización, siempre que hayan sido celebrados con posterioridad al 08/08/2002.

Por contra, el contratista tiene la obligación de presentar la factura en el plazo de 30 días desde que finalizó la prestación o la entrega de bienes. A partir del 15/01/2015 esta factura debe ser electrónica, salvo contadas excepciones y, en todo caso, a partir de 27/07/2014, si el contratista incumpliera el plazo de 30 días para presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos 30 días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono. En suma, no se produce mora ni se inicia el cómputo de intereses si el contratista incumple con su obligación de facturar en tiempo y forma. 

Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, me llama la atención la postura de diversos tribunales que defienden en sus sentencias que para el pago de las facturas se estará siempre al régimen jurídico en materia de contratación pública, vigente en el momento de formalización del contrato, incluso, que la Administración, una vez que ha aprobado la certificación, tiene la obligación de abonar su importe con independencia de que el contratista haya presentado o no la correspondiente factura. Esta interpretación no compagina con el cumplimiento el bloque jurídico que disciplina el pago de facturas y la lucha contra la morosidad. 

En esta línea se ubica, entre otros el TSJ de Murcia y también el TSJ de Baleares en sus sentencias de 21/06/2013 y 30/05/2019. La sentencia del TSJ de Baleares núm. 267/2019, de 30 mayo, trae causa en un recurso de apelación que presenta el Ayuntamiento contra la Sentencia nº 1655/2018 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1, que se revoca. El TSJ entiende que no es de aplicación al caso la redacción del artículo 200.4 de la LCSP/2007, con arreglo al artículo 3 de la Ley 15/2010 porque, como indica la disposición transitoria primera de esa ley, era aplicable a los contratos suscritos con posterioridad a su entrada en vigor, el 07/07/2010, mientras que el contrato de autos se firmó el 26/06/2009. Por ello, considera el plazo de carencia de 60 días, desde la fecha de la expedición de las certificaciones de obras, para el nacimiento de intereses moratorios. Idéntico criterio aplicó el mismo Tribunal en sentencia de 21/06/2013.

Por el contrario, otros tribunales como el de Canarias (Sentencia 17/06/2013), Andalucía (Sentencia de 27/01/2014), Madrid (Sentencia de 30/03/2015) y Valencia (Sentencia de 10/10/2018), consideran que resulta de aplicación la nueva redacción de los preceptos que disciplinan el procedimiento de pago en versión Ley 15/2010, de acuerdo con el criterio establecido por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 07/11/2012, criterio que comparto plenamente.

En esta sentencia lo que analiza el Tribunal Supremo es la aplicación del artículo 200 bis de la LCSP/2007 introducido por Ley 15/2010, en el que se establece un procedimiento por el que los contratistas pueden solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda, a contratos celebrados con anterioridad al 07/07/2010.

La cuestión planteada en la Sentencia de 7/11/2012 es puro problema de derecho transitorio. La motivación que sustenta el Tribunal Supremo para afirmar que sí resulta de aplicación, cuya lectura recomiendo, se basa fundamentalmente en la distinción entre normas sustantivas y normas procesales y en que la afirmación legal de que “Esta ley será de aplicación a los contratos celebrados con posterioridad a su entrada en vigor” no da respuesta al interrogante de si la ley se puede aplicar o no a una tramitación procesal que traiga por causa la reclamación de obligaciones surgidas de contratos anteriores a ella. 

La LMCM ha sido modificada en varias ocasiones. Las modificaciones también han afectado a la normativa vigente en materia de contratación pública. La primera reforma que aquí interesa señalar fue operada por la Ley 15/2010 que, entre otros cambios importantes, reduce el plazo de carencia para el pago de 60 días a 30 días y, además, establece un calendario progresivo de aplicación. El asunto resulta de gran importancia porque el momento inicial de cómputo de este plazo de carencia y su duración son básicos, puesto que determinarán el dies a quo del devengo de intereses de demora, en su caso. Por otro lado, la ley establece un nuevo procedimiento sumarísimo para reclamar las deudas de la Administración.

Es cierto que la Ley 15/2010, que entró en vigor el 7/7/2010,  en su Disposición transitoria primera  prevé que será de aplicación a todos los contratos celebrados con posterioridad a su entrada en vigor, pero en realidad no establece un régimen transitorio y el contenido de esta disposición se corresponde más bien a una disposición final. En cuanto a contratos preexistentes, la Ley 3/2004 sí previó expresamente un régimen transitorio cuando dispuso en su Disposición transitoria única, que será de aplicación a todos los contratos que hayan sido celebrados con posterioridad al 08/08/2002 (fecha que finalizó el plazo de transposición de la Directiva 2000/35/CE), en cuanto a sus efectos futuros, incluida la aplicación del tipo de interés de demora.

Si se hace una interpretación en la que el nuevo régimen legal de la morosidad comercial no se aplica a los contratos celebrados antes de la entrada en vigor de las sucesivas reformas, las facturas de grandes contratos de larga duración, como puede ser las concesión,  iniciados antes de 2010, seguirán el régimen de pagos establecido en el marco jurídico vigente en el momento de su incoación (plazo de pago 60 días e, incluso, interés legal). Repito, esta interpretación no compagina con el cumplimiento el bloque jurídico que disciplina el pago de facturas y la lucha contra la morosidad. 

Distinta interpretación en cuanto al régimen jurídico a aplicar a pagos pendientes derivados de contratos anteriores a la reforma, que es la que asumo en este comentario, es que la Ley 15/2010 modificó la LCSP/2007, introduciendo una disposición transitoria octava que contempla un calendario progresivo de migración del régimen de 60 días al de 30, en los términos siguientes: Desde 07/07/2010 hasta 31/12/2010: 55 días. Desde 01/01/2011 hasta 31/12/2011: 50 días. Desde 01/01/2012 hasta 31/12/2012: 40 días. A partir de 01/01/2013: 30 días. De este modo, el legislador de 2010 pretende disciplinar los efectos que el nuevo régimen imperativo ha de tener en los contratos celebrados antes de la entrada en vigor del nuevo régimen legal.

Otra importante modificación de la LMCM es la operada por el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de Medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo y la Ley 11/2013, de 26 de julio, de Medidas de apoyo al emprendedor, de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, aprobada posteriormente fruto de la aplicación del Real Decreto-Ley. En la Disposición final séptima de la Ley 11/2013 se modifica un aspecto muy importante para la fijación del dies a quod del periodo de carencia para el pago que tiene la Administración. Al artículo 216 del entonces vigente TRLCSP se le añade el siguiente apartado: En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurridos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.

Las disposiciones transitorias de ambas normas, tituladas: Contratos preexistentes, señalan que quedará sujeta a las disposiciones de la LMCM, con las modificaciones introducidas en esta ley, la ejecución de todos los contratos a partir de un año a contar desde su entrada en vigor, aunque los mismos se hubieran celebrado con anterioridad. (RDL/2013: 29/02/2014 y Ley 11/2013: 27/07/2014). La JCCA del Estado, en su Informe 70/2018, concluye que la no facturación electrónica supone el incumplimiento de la obligación legal y que tales facturas se tengan por no entregadas con la consecuencia de su falta de efectos. Por último, apuntar que el Real Decreto 635/2014, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas fue motivado por la reforma de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, operada por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público,  a partir de la cual, queda vinculado el principio de la sostenibilidad financiera no solo con la deuda financiera sino también con la deuda comercial de las Administraciones Públicas, estableciendo mecanismos para la reducción de la morosidad asentados en el concepto de periodo medio de pago. Sin perjuicio de la diferencia entre el dato económico de los días de pago y la morosidad legal, se entenderá por número de días pendientes de pago, los días naturales transcurridos desde los 30 posteriores a la fecha de anotación de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, o desde la fecha de aprobación de la certificación mensual de obra, según corresponda, hasta el último día del periodo al que se refieran los datos publicados. Para el cálculo del periodo medio de pago que todas las Administraciones deben presentar ante el Ministerio de Hacienda se tendrán en cuenta todas las facturas presentadas, con independencia de la fecha de celebración del contrato del que derivan.

No hay comentarios

Dejar respuesta