La baja más tres, el urbanizador y la autonomía local… Cosas de Madrid

En este Estado autonómico nuestro resulta curioso a veces comprobar la tremenda diversidad a que da lugar el desarrollo de normas estatales por parte de los legisladores autonómicos y, en ocasiones, cómo la lucha política se traslada al ámbito normativo. Claro está que, siendo realistas, las normas también tienen ideología y, así, tras la conversión de las aguas en bien de dominio público (algunas, no todas ni mucho menos, como algún prestigioso civilista ha demostrado brillantemente) o permitir su apropiación privada existen posicionamientos políticos e ideológicos claros. No siempre ese trasfondo tiene el mismo alcance, obviamente, pero siempre existe en mayor o menor medida.

En la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, igual que en su predecesora, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, el trasfondo y soporte ideológico es fundamental. La sola lectura de sus respectivos preámbulos lo pone sobradamente de manifiesto. La primera, actualmente en vigor, responde a una ideología urbanística en la que prima la intervención sobre el mercado, la promoción y protección de intereses públicos sobre la economía, la empresa sobre la propiedad. La segunda, por el contrario, proponía un urbanismo en función de imperativos económicos, la primacía de la propiedad sobre la empresa, la concepción de la protección de intereses ambientales y de las funciones públicas de ordenación territorial y urbanística como restricciones excepcionales a las normas facultades de la propiedad del suelo, que incluían el de transformarlo urbanísticamente. Y, además, la expectativa era valor legalmente reconocido. Hoy no es así, la expectativa urbanística no es valor legalmente reconocido o, al menos, siendo honestos, no al nivel al que lo era en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Y para el mercado, hoy, el suelo no vale lo que valía hace tan solo unos meses.

La Comunidad de Madrid, a la vista teóricamente de lo establecido en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y tras frustrarse el proceso de renovación de su Ley de Suelo, con mayor o menor acierto según el analista, emprendido en 2005 (cómo se echan de menos las opiniones de García Bellido), ha aprobado varias reformas de su legislación urbanística que, a mi modo de ver, implican un posicionamiento político-normativo abiertamente discrepante con los principios y objetivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Y algunas de esas reformas han causado gran perplejidad en los operadores y profesionales del mundo del urbanismo.

Quizá una de las más polémicas y espectaculares fue la universalización de la tipología de baja más tres en todos los nuevos desarrollos urbanísticos de la Comunidad de Madrid, que generé serias y fundadas críticas, prescindiendo de las políticas, del Colegio de Arquitectos de Madrid. Veámosla. El artículo 13 de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de medidas urgentes de modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, estableció que “no podrá edificarse con una altura superior a tres plantas más ático, incluida la baja, plantas retranqueadas y semisótanos que sobresalgan más de un metro, de manera que la edificación resultante no exceda de dichas tres plantas más ático en todos y cada uno de los puntos del terreno, sin perjuicio de las demás limitaciones que sean aplicables”, precisando la oportuna disposición transitoria que tal limitación será de aplicación a “los Planes Generales y de Sectorización que no hayan superado el trámite de aprobación provisional antes de la entrada en vigor de la presente Ley”. El rigor de la norma salta a la vista, la afección a procesos urbanísticos, con largo historial, también. Pero ¿cuál es su justificación? El Preámbulo alude al “fin de impulsar un nuevo modelo de ciudad más humano y de acabar con un urbanismo que ya no se corresponde con el desarrollo y con las aspiraciones de calidad de vida de la actual sociedad madrileña”. No existe ninguna referencia al mayor consumo de suelo, a la extensión de las redes de servicios e infraestructuras y, consecuentemente, al incremento de los costes de mantenimiento, al impacto sobre el sistema de transportes derivado de una mayor dispersión de la ciudad, a los mayores costes de construcción derivados de la limitación de alturas, entre muchas otras cuestiones cuyo tratamiento excedería la prudente extensión de un comentario como éste. Pero es que el mismo precepto admite su derogación singular, legaliza la dispensa remitiendo la decisión a la Administración autonómica. “Los Ayuntamientos podrán autorizar la construcción de edificios singulares con una altura superior a la indicada en el párrafo primero, cuando concurran circunstancias especiales debidamente apreciadas y motivadas. Cuando esta autorización suponga la modificación del planeamiento vigente, será preciso el informe previo y favorable de la Comisión de Urbanismo de Madrid”. Ahí es nada.

Desde la perspectiva de la publicidad y concurrencia en el acceso a las actuaciones de urbanización, la misma Ley 3/2007, de 26 de julio, introdujo un cambio sustancial en la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid, derogando varios preceptos y modificando otros, con una finalidad clara, excluir la aplicación en la Comunidad de Madrid de la figura del agente urbanizador. Es decir, frente a la previsión del artículo 6.c) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, en cuya virtud, salvo que la administración opte por la expropiación como forma de gestión o sistema de actuación, para la ejecución de las actuaciones de urbanización es preciso otorgar el correspondiente título habilitante en régimen de concurrencia y publicidad, “sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta [la legislación urbanística] prevea a favor de la propiedad del suelo”, la excepción se convierte en regla y la regla se prohíbe, siquiera sea por omisión.

También desde el punto de vista del reparto de atribuciones y competencias en relación con la función pública de gobierno del territorio la Ley 3/2007, de 26 de julio, introdujo novedades sustanciales. Entre todas ellas, destacaré una, la exigencia de informe de impacto territorial del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, con carácter preceptivo y vinculante, a todos los avances de planes generales y planes de sectorización, sus revisiones y las modificaciones puntuales que afecten a una superficie superior al diez por ciento del plan. Dicho informe preceptivo y vinculante analizará la incidencia del avance sobre el municipio afectado y los municipios colindantes, sobre las dotaciones y equipamientos, las infraestructuras y servicios, las redes generales y supramunicipales de transporte y cualesquiera otros aspectos que afecten directa o indirectamente a la estrategia territorial de la Comunidad de Madrid. Con ello, el criterio autonómico se anticipa al inicio mismo del procedimiento de planeamiento en sede municipal mediante la aprobación inicial y se impone al criterio del correspondiente Ayuntamiento. Pero es que, además, una vez culminada la tramitación del planeamiento en sede municipal, la aprobación definitiva de planes generales y de sectorización y sus revisiones, así como la aprobación de las modificaciones en municipios de más de quince mil habitantes corresponde al mismo Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, al Consejero por debajo de esa cifra y a la Comisión de Urbanismo de Madrid en relación con los planes parciales y especiales, así como sus modificaciones, con algunas excepciones a favor de los municipios en este último supuesto.

Modelo de ciudad, modelo de gestión de la actividad de urbanización y distribución de competencias en relación con el planeamiento se ven afectados por la modernización. Hay muchas otras cuestiones en la Ley madrileña del pasado verano. Pero el camino iniciado, ese urbanismo de retoques, de abierta confrontación con los nuevos aires que inspira la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, no parece haber hecho sino comenzar. El artículo 10 de la Ley 7/2007, de 21 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, vuelve a modificar la Ley 9/2001, de 17 de julio, de suelo, de nuevo con ánimo de confrontación con la normativa estatal, introduciendo la distinción entre revisión, modificaciones puntuales del planeamiento que supongan modificaciones sustanciales y modificaciones puntuales del planeamiento que no supongan modificaciones sustanciales, con el propósito, más o menos explícito pero que en todo caso habrá de concretarse reglamentariamente, de eludir en el caso de estas últimas cualquier apelación a la necesidad de revisión del plan afectado.

Confrontación entre Estado y Comunidades Autónomas, y entre Comunidades Autónomas y Municipios, están hoy en el centro del debate sobre el urbanismo. En el Estado autonómico, en el ámbito del urbanismo como en otros, sigue primando el quién sobre el qué, sobre el cómo, sobre el para qué… Al final, detrás de todo ello, intereses, una mezcla endiabladamente complicada de intereses públicos y privados, de necesidades y carencias, de solvencia y carestía, de poder y plusvalía, un entramado, un nudo que algún día habrá que desatar. Si será el resultado de un certero golpe de espada o el fruto de una paciente labor de desanudado el tiempo lo dirá. O acaso sólo el tiempo lo resuelva, o el mercado ¿no será la economía?