Son muchos, y mucho más profundos de lo que a muchos pudiera parecer, los cambios que en este país nuestro están viniendo desde la Unión Europea. Las competencias de la Unión Europea tienen una gran fuerza expansiva y acaban convirtiéndose con frecuencia en títulos horizontales que afectan a materias que, en mi opinión, ni tan siquiera imaginaron quienes inicialmente acordaron conferírselas. Hay tres ejemplos de ello muy notables, el de la protección de consumidores, que ha alcanzado nada menos que a nuestro procedimiento de ejecución hipotecaria; la de mercado interior y competencia, que ha dado lugar a cuatro paquetes sucesivos de directivas de contratación pública cuyo impacto en España, pese a nuestro habitual aquelarre regulatorio, resulta bien conocido; y, en esto me centraré, la de protección del medio ambiente que, a través de la regulación de evaluación de impacto ambiental, evaluación ambiental estratégica y autorización ambiental integrada, entre otras cuestiones, está impulsando una auténtica transformación en la regulación y la práctica urbanística. Para ilustrarlo voy a analizar dos recientes sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que concretan y reafirman, ambas en relación con la normativa de ordenación territorial y urbanismo belga, la sujeción de determinados instrumentos urbanísticos a evaluación ambiental. Se trata de dos Sentencias de 7 de junio de 2018, asuntos Inter-Environnement Bruxelles ASBL y Thybaut.

La primera, la Sentencia Inter-Environnement Bruxelles ASBL, resolvió cuestión prejudicial suscitada acerca de si debía considerarse plan o programa sometido a evaluación ambiental un Decreto del Gobierno de Bruxelles-Capitale (Bélgica) , de 12 de diciembre de 2013, por el que se aprueba el reglamento regional de urbanismo zonal y la composición del expediente de solicitud de certificado urbanístico y de licencia urbanística para el perímetro de la rue de la Loi y sus inmediaciones. Lo verdaderamente interesante, más allá de que las partes reconocen que el citado reglamento zonal es incuestionablemente un instrumento de ordenación urbanística, es la definición del concepto de plan o programa en el derecho belga en relación con los instrumentos de ordenación del territorio y urbanismo pues, como se precisa en la sentencia, «en su recurso, las demandantes en el asunto principal exponen, en lo esencial, que el Derecho belga efectúa una distinción entre las medidas atinentes a la ordenación del territorio y las relativas al urbanismo, previendo únicamente para las primeras la realización de una evaluación de los efectos medioambientales. Ahora bien, a su juicio, la Directiva EMEA contempla los «planes y programas» sin efectuar tal diferenciación». En Bélgica, sí, esto es así en Bélgica en 2018.

No es extraño, por ello, que se plantease una cuestión prejudicial muy concreta, interpelando al Tribunal de Justicia si debe interpretarse el artículo 2, letra a), de la Directiva sobre evaluación ambiental en el sentido de que engloba en el concepto de “planes y programas” un reglamento de urbanismo adoptado por una autoridad regional que incluye una cartografía que establece su perímetro de aplicación, limitado a un solo distrito, y que delimita en dicho perímetro distintos sectores a los que se aplican normas diferentes respecto a la disposición y altura de las construcciones; que prevé asimismo disposiciones específicas de ordenación para zonas situadas en las inmediaciones de los edificios, así como indicaciones precisas sobre la aplicación espacial de determinadas normas que el propio reglamento establece tomando en consideración las calles, líneas rectas trazadas perpendicularmente a esas calles y determinadas distancias respecto al trazado de tales calles; que persigue un objetivo de transformación del distrito en cuestión, y que establece normas de composición de los expedientes de las solicitudes de autorización urbanística sujetas a una evaluación medioambiental en ese distrito. Pues bien, tras una exhaustiva argumentación en la que el Tribunal va comprobando, uno tras otro, que se cumplen los requisitos establecidos en la Directiva para incluir estos instrumentos urbanísticos entre los planes y programas sujetos a evaluación, resuelve que «un reglamento regional de urbanismo, como el controvertido en el asunto principal, que establece determinadas prescripciones respecto a la realización de proyectos inmobiliarios, está comprendido en el concepto de «planes y programas» que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, en el sentido de dicha Directiva, y tiene por tanto que ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales».

La segunda Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2018, asunto Thybaut, se dicta también para resolver una cuestión prejudicial suscitada por un órgano jurisdiccional belga, en este caso en asunto suscitado en la Región Valona. Se discute ahora si debe considerarse plan o programa, a los efectos de someterlo a evaluación ambiental, un Decreto por el que se delimita un perímetro de reparcelación urbana (PRU), cuya extensión prevista de tan solo 40.000 metros cuadrados, para que los antiguos edificios industriales sitos en el centro de Orp-le-Petit volvieran a acondicionarse en torno a un comercio de bricolaje, un comercio de alimentación y otros pequeños comercios complementarios, y que el conjunto comercial se completase con viviendas adosadas y una nueva carretera conectada con la red existente y un espacio destinado a aparcamiento. Resulta relevante, además, que el proyecto presentado por el promotor iba acompañado de un estudio de impacto ambiental que, como veremos, no fue considerado suficiente por el Tribunal de Justicia. El PRU no es un instrumento directamente ejecutable, pero altera el régimen jurídico y competencial aplicable en el ámbito delimitado y requiere un posterior proyecto de urbanismo, sujeto a evaluación de impacto ambiental.

Sobre tal base el órgano jurisdiccional belga planteó una cuestión prejudicial que, de nuevo, resultaba extraordinariamente concreta, probablemente consciente del impacto que en la normativa y práctica urbanística belga podía llegar a producir. Así, plantea se debe considerarse plan o programa a los efectos de someterlo a evaluación ambiental la delimitación de un perímetro previsto por una disposición legislativa y adoptado por una autoridad regional, cuya única finalidad es determinar los límites de una zona geográfica en la que puede ejecutarse un proyecto urbanístico, entendiéndose que dicho proyecto, que debe perseguir un objetivo determinado -en el asunto, la recalificación y el desarrollo de actividades urbanas, que requieren la creación, modificación, ampliación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos-, fundamenta la adopción del perímetro, que por tanto entraña la aceptación del principio de dicho proyecto, si bien este aún ha de ser objeto de licencia, lo que requiere una evaluación de los efectos; que, desde el punto de vista del procedimiento, consiste en que las solicitudes de licencia para actuaciones u obras ubicadas en dicho perímetro pueden acogerse a un procedimiento excepcional, entendiéndose que las normas urbanísticas aplicables a los terrenos de que se trate antes de la adopción del perímetro siguen siendo de aplicación, si bien este procedimiento puede facilitar la obtención de una excepción a dichas normas; y que disfruta de una presunción de utilidad publica para la realización de expropiaciones en el marco del plan de expropiación adjunto. Y de nuevo el Tribunal de Justicia responde afirmativamente a la cuestión afirmando que «un decreto por el que se establece un perímetro de reparcelación urbana que únicamente tiene por objeto delimitar una zona geográfica en cuyo interior podrá realizarse un proyecto urbanístico dirigido a la recalificación y el desarrollo de funciones urbanas y que requiere la creación, modificación, supresión o elevación de vías terrestres y espacios públicos para cuya ejecución podrán establecerse excepciones a determinadas normas urbanísticas, está comprendido, debido a dicha facultad de poder establecer excepciones, en el concepto de «planes o programas» que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente en el sentido de dicha Directiva y tiene que ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales».

La conclusión es obvia, el urbanismo belga ha de cambiar su régimen de evaluación ambiental e impacto ambiental, como todos. Otra cosa es que los proyectos en curso puedan acogerse al fallo de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de febrero de 2018, asunto Commune di Castelbellino. Pero esa es otra historia.

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