- Introducción
- Contexto de la Gestión Pública y planificación estratégica de recursos humanos en las entidades locales.
- La Administración local y sus problemas de insuficiencia de medios humanos.
- Situación actual de las plantillas municipales. Análisis de la situación de los Técnicos de Administración General.
- Movilidad interadministrativa de los Técnicos de Administración General, ¿una posible solución? Conclusiones.
- INTRODUCCIÓN
Se pretende mediante la presente exposición contextualizar los conceptos de gestión pública y planificación de los recursos humanos desde una perspectiva administrativa local, y enfocar ambos hacia la realidad del trabajo diario que se lleva a cabo principalmente en las corporaciones de menor tamaño. Con ello, se va a intentar evidenciar la insuficiencia de medios humanos con que las corporaciones locales cuentan para acometer sus competencias; y en relación con ello, la situación de determinados puestos de trabajo como son los de Técnico de Administración General (TAG – A1).
El objetivo último que se pretende lograr es poner de manifiesto un abanico de posibilidades que se encuentra respaldado por la normativa en vigor, para que pueda ser utilizado – si así se considera pertinente y adecuado – por los equipos de gobierno municipales.
El motivo de la elección del tema a tratar ha sido entender que podría considerarse de sencilla aplicación en la realidad de la Administración local y que es un tema sobre el que pocas corporaciones toman decisiones al respecto en la actualidad.
2. CONTEXTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ENTIDADES LOCALES.
En el mundo de lo público, y por descender dentro de las Administraciones Públicas a aquella más próxima al ciudadano y con la que los vecinos interactúan de forma directa que es la Administración local, podemos afirmar que la gestión pública debe ser un sistema o una técnica que nos permita lograr los resultados (metas organizativas) que se persiguen de una forma eficaz y eficiente.
La gestión y planificación de los recursos humanos (las personas) en la Administración local buscan ser capaces de determinar qué cantidad de recursos y en concreto qué recursos humanos son necesarios para lograr los fines y objetivos que tienen competencialmente encomendados por ley: número de efectivos, categoría profesional, tiempo de permanencia en la corporación…
Consideramos importante mencionar como base jurídica que sirva de respaldo a la materia que pretendemos analizar, el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público de 25 de abril de 2005. El mismo en su apartado VI dedicado a “la planificación de recursos humanos y algunos instrumentos de gestión de personal”, en su apartado 26. Importancia de la gestión de recursos humanos y diversidad de situaciones a que se aplica, asienta que ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una estrategia adecuada de gestión de su personal y de los medios necesarios para ejecutarla. Afirmación que sin duda secundamos.
Concreta además, que la legislación sobre empleo público debe tener en cuenta las exigencias de una gestión eficiente, sin olvidarse de proveer a las Administraciones y a sus gestores de instrumentos o herramientas que posibiliten la ya citada planificación de los recursos humanos. Sin instrumentos o medios necesarios, carecería de sentido planificar.
En la materia de la gestión de personal de las entidades locales debemos partir del marco que establece el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TRLEBEP). En la exposición de motivos de su ley predecesora (La Ley 7/2007) se indicaba que los fines de las políticas públicas de personal serán «(…) atraer los profesionales que la Administración necesita, que estimula a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la formación adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promoción profesional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal (…)».
La gestión de personal, conforme a lo que ya se indicaba en esta referida exposición de motivos, podrá ganar en eficiencia y equidad, lo que ha de traducirse tarde o temprano en una mejora de los servicios.
En un contexto actual de insuficiencia de medios humanos por plantillas de personal envejecidas, bolsas de empleo temporal sin integrantes disponibles, inexistencia de relaciones de puestos de trabajo o instrumentos equivalentes en bastantes corporaciones; o en las que existen éstos sin que se adecúen a la realidad del personal a su servicio o las necesidades de la corporación. Todo evidencia un problema para gestionar y planificar la estrategia en materia de personal necesaria para el cumplimiento de los fines las corporaciones (y en nuestro estudio, de las municipales) siempre en aras del interés público.
3. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y SUS PROBLEMAS DE INSUFICIENCIA DE MEDIOS HUMANOS.
Para analizar los datos de empleo en el sector público local, analizaremos los datos del Boletín Estadístico del Personal al servicio de las Administraciones Públicas (en adelante BEPSAP), en su publicación de 2023 con datos actualizados a julio de 2022. Mediante el mismo, desde el Ministerio de Hacienda y Función Pública se analiza la situación de los efectivos que trabajan para las Administraciones Públicas desde varias perspectivas, según sexo, edad o distribución territorial.
De los últimos datos publicados, se extrae que del 100% del personal al servicio de las Administraciones Públicas, un 21,92% es relativo al sector público de la Administración Local, y dentro del mismo, la distribución de porcentajes en cuanto a tipología de empleado público es de la siguiente forma:
- 54% Personal Laboral.
- 31% Personal Funcionario de Carrera.
- 15% Otro personal[1].
Las plantillas de personal y las Relaciones de Puestos de trabajo (RPT) son instrumentos de la planificación de los recursos humanos a través de los cuales se realiza la ordenación del personal de las Administraciones Públicas y que evidencian en la realidad actual del sector público (y en concreto del local) la existencia y necesidad de vacantes que deben ser cubiertas por la Administración. Ello evidencia un problema estructural que dificulta el cumplimiento de los intereses generales a través de los servicios públicos que presta la Administración. Nos encontramos ante un déficit estructural de recursos humanos en el sector público.
El Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de declarar en diversas ocasiones (p.e. citar entre otras: la Sentencia del 18 de octubre de 1993 (Rec. 2854/1990), STC de 29 de marzo de 1990 (Rec.1298/1987), o la del 23 de abril de 1986 (Rec.511/1985)) el amplio margen de que gozan las Administraciones Públicas a la hora de establecer, modificar o completar sus estructuras organizativas, así como para configurar el posicionamiento del personal que en las mismas prestan servicios. Aquí es donde queremos hacer hincapié en la presente exposición.
Este margen del que hablamos es manifestación de la potestad de autoorganización que poseen las entidades locales reconocida entre otras en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen local (LRBRL), referida a la facultad que tienen reconocida para establecer sus propias estructuras organizativas, de conformidad con la Constitución y los límites que establezca el legislador, debiendo en todo caso respetar la preceptiva negociación sindical (art. 37 y ss. TRLEBEP).
4. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS PLANTILLAS DE PERSONAL MUNICIPALES. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE LOS TÉCNICOS DE ADMINISTRACIÓN GENERAL.
Son las propias corporaciones (atendiendo a sus peculiaridades y a la disponibilidad de efectivos con que cuentan) las que deben modificar su Plantilla de personal y su Relación de puestos de trabajo para proceder a la estructuración del personal a su servicio, como ya hemos indicado.
Según el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP) y el Estatuto Básico del Empleado Público, son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para su desempeño; debiendo comprender el contenido de los mismos que en dicho precepto se especifica. A su vez, el artículo 90.2 LRBRL establece la obligación de las Corporaciones locales de formar la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización de acuerdo con las normas que establezca el Estado para su confección (en el mismo sentido mencionar el artículo 126.4 TRRL[2]).
Por su parte, a la hora de hablar de Plantilla de personal o de plantilla orgánica, el legislador no da una definición como tal en ninguno de los textos normativos citados, sino que en ocasiones incluso la identifican con la RPT. Sin embargo, es importante separar los conceptos de plaza (selección de personal/plantilla) y puesto de trabajo (relación de puestos/provisión) ya que en ocasiones se confunden por la literalidad de las normas vigentes.
Se puede definir la Plantilla de personal como el conjunto de plazas existentes en la Corporación agrupadas en Cuerpos, Escalas, Subescalas, Clases y Categorías para el personal funcionario, y los grupos de clasificación para el personal laboral. La plantilla de personal materializa la estructura del personal, viniendo constituida por un documento enumerativo del conjunto de plazas de la organización, con especificación de sus características singulares, condiciones de ejercicio y nivel jerárquico. La plantilla contiene plazas (no puestos) y a los titulares de las mismas. El art. 90.1 LRBRL establece que le corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo (se refiere a plazas) reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.
La plaza existe en función del grupo de clasificación (A, B, C), el nivel de titulación exigido para ese grupo y está ligada a una retribución básica y adscrita a una escala, subescala, clase y categoría. Las plazas tienen funciones asignadas de forma abstracta por la norma (p.e. art. 169.1 TRRL) y son distintas de las del puesto de trabajo, que las establece cada Corporación local. El funcionario tras el proceso selectivo obtiene la plaza y después un puesto. Cuando un funcionario obtiene una plaza (que la conoce desde su convocatoria) no sabe generalmente el puesto de trabajo concreto que va a desempeñar después.
La Administración Pública convoca primero la provisión de plazas – ya sea de forma externa, que es el sistema habitual – o de forma interna, mediante promoción interna entre sus personal en plantilla, que también han de reunir los requisitos para ello. Después convoca la provisión de los puestos (art. 78 y ss. TRLEBEP), entre los que ya sean titulares de las plazas. La provisión de los puestos siempre es una actuación interna, excepto en el supuesto de la movilidad interadministrativa.
En la actualidad como ya indicábamos, escasean los medios humanos en las Administraciones. En concreto, si en las corporaciones locales (sobre todo en las de menor tamaño) no se cubren las plazas existentes en plantilla y destinadas al poco personal con que cuentan, difícilmente éstas van a cumplir la finalidad de servir a los intereses generales que tienen encomendada (art. 103 CE). Es cada Administración la que puede y debe valorar las concretas necesidades de su organización administrativa y definir las características de los puestos de trabajo que forman parte de su estructura en ejercicio de la citada potestad de autoorganización. Esta potestad en la materia que nos ocupa se materializa en parte, en la aprobación o modificación de las correspondientes relaciones de puestos de trabajo, debiendo incluir al menos lo dispuesto en el art. 74 TRLEBEP (ordenación de los puestos de trabajo) y, en su caso, en la normativa autonómica que resulte de aplicación.
Una cuestión a plantear aquí son las plazas de Técnico de Administración General (TAG) de innegable necesidad en la Administración Local y destinadas en cuanto a funciones, a tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior (art. 169.1 a) TRRL) y que resultan fundamentales para la resolución que pone fin a los procedimientos mediante los previos informes preceptivos con que deben contar los expedientes (art. 70 LPACAP[3] y arts. 172, 173 y 175 ROFJEL[4]). La necesidad de que este tipo de plazas se encuentren cubiertas se fundamenta en que son esenciales para el normal funcionamiento de toda administración local y es cierto e importante reseñar que ocurre en bastantes ocasiones que en pequeñas entidades locales podemos encontrarnos con la situación de que el único empleado público funcionario de carrera A1 que exista en la Corporación sea el funcionario con habilitación de carácter nacional (FHCN) porque se carezca de plazas de técnico (TAG).
Del mismo modo, se considera necesario puntualizar que las plazas de Técnico de Administración General que se pretendan cubrir mediante nombramientos de personal funcionario interino – como prevé cada año la Ley de Presupuestos Generales del Estado previa justificación de la necesaria y urgente necesidad – son plazas en concreto en las que en el caso de que no existan en la entidad bolsas de empleo temporal en vigor y con candidatos disponibles, se podrán cubrir (al igual que el resto) mediante oferta al servicio autonómico de empleo correspondiente. La problemática que advertimos puede plantearse en este supuesto, es que los perfiles que se propongan como candidatos a cubrir estos puestos entre personas demandantes de empleo con una titulación universitaria válida para esa categoría profesional en cuestión, no sean perfiles adecuados a la hora del desempeño de las funciones, pues carezcan de conocimientos en la normativa de procedimiento administrativo y de derecho local.
[1]Otro personal que comprende: personal eventual, funcionarios interinos, contratados laborales, entre otras categorías.
[2]Texto refundido de las disposiciones legislativas vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto 781/1986, de 18 de abril.
[3]Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
[4]Reglamento de Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
