La protección de la legalidad urbanística

Este artículo tiene una finalidad didáctica que recoge mi experiencia profesional en materia de disciplina urbanística y espero que sea de interés para los lectores del blog espúblico.

El día 31 de julio de 2014 se publicó en el número 7329 del Diario Oficial de la Comunidad Valenciana, la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana,(en adelante Lotup) en cuyo preámbulo se manifiesta que el primer gran objetivo de la ley es la simplicidad, por ello mismo sustituye y deroga toda la legislación urbanística valenciana y la refunde en un solo texto.

Mi objetivo es analizar los pros y contras de esta nueva ley comparándola con la legislación anterior en una materia en concreto la protección de la legalidad urbanística.

Al amparo de la legislación urbanística estatal (Ley del Suelo de 1976 y Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978) y autonómica (Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de 1994, en adelante LRAU) los Ayuntamientos debían tramitar con simultaneidad paralela ante una infracción urbanística los expedientes de restauración de la realidad física altera y los expedientes sancionadores que casi siempre terminaban simplemente con una multa pecuniaria, posteriormente se aprobó una nueva normativa autonómica que vino a derogar la anterior (Ley Urbanística Valenciana de 2005 en adelante LUV y Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de 2006 en adelante ROGTU) cuyo Reglamento de Ordenación vino a terminar con esta tramitación simultánea en el tiempo y vino a disponer en su art 538 que “Una vez terminado el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, se incoará el procedimiento sancionador por la infracción que se hubiera cometido”, esta normativa vino a terminar con la práctica común de solo iniciar el expediente sancionador, ya que los Ayuntamientos estaban obligados por normativa autonómica a iniciar primero el expediente administrativo de la restauración de la realidad física alterada y después el expediente sancionador. Este precepto actualmente ha desaparecido con la Lotup. Aunque si que repite la norma en el sentido de que ni la instrucción del expediente sancionador ni la imposición de multas exonera a la administración de su deber de adoptar medidas tendentes a la restauración del orden urbanístico infringido (art. 232), se echa en falta la precisión de que no debe haber una tramitación simultanea o paralela en el tiempo sino una primacía de la tramitación de la demolición de las obras ilegalizables frente a la imposición de la sanción. De hecho en el art. 255 se contempla como reglas para determinar la sanción  que la multa se reduzca un 95% si la restauración se lleva a cabo dentro del plazo establecido y si la restauración se realiza antes del inicio del expediente sancionador queda exento de multa administrativa.

Por otro lado, la LUV al igual que la LRAU como la legislación estatal, no distinguían entre el plazo de caducidad para ordenar la restauración de la legalidad urbanística y el plazo de prescripción de las infraccione urbanísticas cuando la jurisprudencia ya lo venia haciendo desde hace tiempo.

La Lotup ha sabido recoger esta diferencia y en este sentido prevé en el art. 236 que el plazo de caducidad de la acción para ordenar la restauración es de quince años desde la total terminación de las obras o usos del suelo realizados sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma, y no de cuatro años como venia regulándose anteriormente, y en cuanto a la prescripción de las infracciones es de cuatro años para las infracciones graves y muy graves y un año para las leves igual que en la regulación anterior. En conclusión, si la infracción ha prescrito la Administración no podrá sancionar pero si podrá ordenar la demolición hasta un plazo de quince años.

Otra de las novedades de la Lotup se contempla en el art. 241, apartado cuarto, que prevé el supuesto de expropiación para los actos que constituyan  infracción urbanística muy grave, que son aquellas construcciones que afectan a zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos públicos o al suelo no urbanizable protegido, las cuales no prescriben. Si el infractor no acata la orden de demolición, la Administración podrá iniciar un expediente de expropiación de la finca. Por otra parte, cabe recordar que con la reforma de la LO 5/2010, de 22 de junio, en el art. 319 apartado tercero del Código Penal se contempla el comiso para los delitos contra la ordenación del territorio, asi  para todas aquellas obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en el suelo no urbanizable se podrá disponer el comiso de las ganancias provenientes del delito cualesquiera que sean las transformaciones que hubieren podido experimentar.

Por último y como final de este artículo, cabe mencionar la disposición final segunda de la Lotup que regula la situación de determinas edificaciones aisladas sin licencia en el sentido de que todas aquellas edificaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y que no posean licencia urbanística se asimilarán en su régimen a las edificaciones con licencia siempre que sigan manteniendo en la actualidad el uso y las características tipológicas que tenían a la entrada en vigor de la ley y no se encuentren en situación legal de ruina urbanística.

Este supuesto constituye una excepción que rompe con lo dispuesto con la premisa contemplada desde hace mucho tiempo tanto en la legislación urbanística estatal y la jurisprudencia en el supuesto de una construcción de una vivienda ilegalizable en el suelo no urbanizable, la cual tiene prescrita la infracción urbanística, no constituye impedimento legal para posibilitar la privación del uso ilegal con arreglo al planeamiento urbanístico. El citado uso en la mayoría de los casos es  un uso no permitido por la normativa urbanística, siendo competencia del Ayuntamiento el poder impedirla en el momento de la solicitud de una segunda ocupación.

La solución estaba desde 1976 hasta nuestros días corroborada por una abundante jurisprudencia, trata la vivienda unifamiliar ilegal en situación análoga al régimen de fuera de ordenación, no pudiendo el propietario solicitar ninguna obra de reforma, conservación o ampliación, solamente podrá transcurridos los cuatro años impedir la demolición y ejercer la actividad en el tiempo hasta su depreciación y desaparición y por otro lado, el Ayuntamiento solamente podrá impedir el uso ilegal. Dicha doctrina también se hizo eco en el art. 533 del Decreto 67/2006, de 12 de mayo del Consell de la Comunitat Valenciana, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística.

La normativa urbanística valenciana prohíbe cualquier obra de reforma, ampliación o consolidación de todas aquellas construcciones ilegales salvo que con la finalidad de reducir el impacto negativo, la Administración ordene obras por motivos de seguridad, salubridad y ornato, pero siempre con carácter excepcional, con la finalidad de reducir el impacto negativo de la construcción. Por lo tanto, el destino de una obra ilegal es ir muriendo poco a poco en el tiempo, actividad permanente en el tiempo, hasta su desaparición.

La Lotup también ha mantenido el mismo régimen en el art. 237 y en este sentido ha establecido que el mero transcurso del plazo de quince años al que se refiere el artículo anterior no conllevará la legalización de las obras y construcciones ejecutadas sin cumplir con la legalidad urbanística y, en consecuencia, mientras persista la vulneración de la ordenación de la ordenación urbanística no podrán llevarse a cabo obras de reforma, ampliación o consolidación de lo ilegalmente construido. Ello no obstante, con la finalidad de reducir el impacto negativo de estas construcciones y edificaciones la administración actuante podrá ordenar la ejecución de las obras que resulten necesarias para no perturbar la seguridad, salubridad y el ornato o paisaje del entorno.

No se entiende la excepción contemplada en la disposición final segunda de la Lotup cuando desde 1976 hasta nuestros días no se han permitido obras de reforma, ampliación o consolidación para todas las edificaciones ilegales en situación análoga al régimen de fuera de ordenación, a estas alturas cumpliendo lo dispuesto en la legislación todas las edificaciones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 19/75 deberían estar en un estado total de ruina.

En otro orden de cosas, en el art. 214.d) de la Lotup se contempla las declaraciones responsables de segunda ocupación, cuya consecuencia va a ser que la Administración en el 99 por ciento de los casos va a tener que impedir los usos con una resolución de denegación puesto que no se cumple con el parámetro urbanístico de la parcela mínima de 10.000 m2, por lo tanto debería haberse regulado ante esta situación de hecho el régimen de las autorizaciones administrativas para las solicitudes de segunda ocupación de viviendas unifamiliares en el suelo no urbanizable.