La reforma del planeamiento. Jurisprudencia

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Un tema recurrente en la práctica es la reforma del planeamiento como manifestación del ius variandi de la Administración. En este trabajo se aportan pautas y refrendos jurisprudenciales. La STSJ de Cataluña de 10 de marzo de 2003 justifica la potestad administrativa de alteración del planeamiento en la naturaleza reglamentaria de los planes y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, señalando como único límite a tal ius variandi la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan.

Asimismo, la sentencia del TSJ de la CV de 11 de junio de 2003 justifica también el ius variandi de la Administración, para alterar el planeamiento, y, con ello, la modificación de unos viales cuyo trazado debía corregirse o perfeccionarse. La decisión administrativa fue correcta ya que representó el «interés general», cumplió con la «exigencia de racionalidad» y «guardó coherencia con la realidad de los hechos».

La STSJ de Andalucía, Sala de Granada, de 9 de abril de 2007 pone de manifiesto la nulidad de pleno derecho («actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio») en tanto en cuanto una modificación de un Plan General era, en realidad, una revisión del mismo, careciendo, en consecuencia el Ayuntamiento en cuestión de competencia para ello, considerando que la competencia es de la Junta de Andalucía y que el Ayuntamiento se ha extralimitado en el ejercicio de la competencia delegada por esta otra Administración.

Según la STSJ de la Comunidad Valenciana de 11 de junio de 2004, se justifica la modificación del Plan General ante la necesidad de ampliación de un colegio público, siendo la modificación racional y acorde con los intereses generales.

En la sentencia nº1444/2000 del TSJ de Madrid de 16 de noviembre de 2000 se deja clara la potestad de modificación parcial de los PGOUs para adaptarlos a las nuevas circunstancias o necesidades imperantes en cada momento, ya que la ordenación urbanística no es algo inmutable sino cambiante que ha de ajustarse a las nuevas circunstancias demográficas sociales, económicas y, en general, a las exigencias del interés público imperantes en cada momento o a las necesidades y conveniencias del futuro. Se pone de manifiesto además que el hecho que se trate de un cambio puntual que afecta únicamente a la ordenación urbanística de una parte del territorio y no de un replanteamiento global o general del Plan en su conjunto en nada altera la legalidad e idoneidad del mismo, pues ambas posibilidades están previstas en nuestro ordenamiento jurídico: así, el art. 154 del Reglamento de Planeamiento señala que, junto con los supuestos de revisión en los que se pretende la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio que a la postre implica un replanteamiento global o al menos sustancial del Plan, existe la posibilidad de introducir modificaciones parciales e incluso puntuales en el Planeamiento existente aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo».

Para completar estos criterios puede servir la STSJ de Cataluña nº249/2004, de 30 de marzo de 2004, dejando claro que solo si la regulación aprobada es irracional, incongruente o incoherente con la realidad el territorio o de la población, o si resulta inoperante o imposible habida cuenta de la situación fáctica del sector o si es contraria al interés público podría concluirse en su nulidad, pero nunca por el mero hecho de apartarse de criterios urbanísticos regulatorios anteriores

La modificación de los planes puede perseguir, por ejemplo, dar acomodo a ciertas actividades que pretenden autorizarse pero que no son compatibles con la clasificación del planeamiento vigente, siendo exigible la debida justificación del referido cambio pretendido, cumpliendo con los informes sectoriales (STSJ de Asturias de 20 de junio de 2002) o sin incurrir en cualquier vicio en el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento (STS de 25 de marzo de 1985 en relación con la modificación de un plan; STSJ de Cataluña nº840/2003).

Cosa distinta sería la simple aclaración de un extremo confuso en un Plan aprobado. En estos casos, resulta desproporcionada la revisión de oficio o elaboración de un nuevo plan, e inadecuada la corrección de errores, y por tanto parece más procedente una solicitud de aclaración ante la Administración.

Sobre las diferencias entre revisión y modificación del planeamiento puede verse la STS de 22 de enero de 1988, recogida en la STS de 29 de mayo de 2009 –EDJ 2009/112171–, señalando las siguientes diferencias: a) en cuanto a la finalidad perseguida, la revisión supone un examen total del texto objeto de ella a fin de verificar si el mismo se ajusta a la realidad, mientras que en la modificación se trata de corregir alguno o algunos de los elementos del Plan permaneciendo la subsistencia de éste que no es sustituido por otro como en el caso anterior; b) la revisión no implica necesariamente alteración, pues una vez verificada puede llegarse a la conclusión de que el texto está de acuerdo con la realidad vigente aunque hayan pasado varios o muchos años; por el contrario en la modificación se hace ineludible adecuar la ordenación urbanística a las exigencias de la realidad, todo ello porque el urbanismo no es totalmente estático sino dinámico y operativo; c) la intensidad de la motivación está relacionada con la entidad del cambio que se efectúa y en tal sentido la jurisprudencia ha declarado que la motivación general es más que suficiente cuando se trata de una revisión, que no tiene porqué descender al detalle, mientras que este último tipo de motivación sí es propio de la modificación.

En cuanto al procedimiento, la modificación de los planes ha de hacerse siguiendo las reglas generales de la aprobación de los mismos. Y es preciso enfatizar la necesidad de seguir el procedimiento legalmente establecido para ello, pues de lo contrario se podrán anular judicialmente. Así, el TSJ anula la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de 1997 de Madrid y su revisión de 2013 por no seguir el procedimiento legalmente establecido y omitir informes debidos (STSJM nº30/2019 de 18 de enero de 2019).

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