Entre el estatuto básico de derechos individuales que se reconoce al conjunto de los empleados públicos al servicio de las diferentes Administraciones Públicas en el art. 14 TREBEP, se recoge con dicha condición, el derecho a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.
El reconocimiento del derecho a la carrera profesional de los hoy empleados públicos, ha sido una constante en las diferentes leyes básicas de función pública, si bien con la promulgación del EBEP en el año 2007 se produjo un pretendido salto cualitativo, al introducir como novedad, un modelo de carrera horizontal, desvinculada de los cambios de puestos de trabajo y basada en el desarrollo de las competencias y rendimiento.
Siendo que el derecho a la carrera profesional así como a la promoción interna se contempla con carácter común y básico en los arts. 16 y ss. del hoy TREBEP, que define con carácter general la carrera profesional como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad mérito y capacidad.
Entre las diferentes modalidades y combinaciones de carrera profesional que se contemplan en el TREBEP, en lo que se refiere a la carrera horizontal, señala el art. 16 TREBEP que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
En tanto que el art. 17 TREBEP, en lo que se refiere a la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, viene a concretar que en su articulación, podrán aplicarse, entre otras las siguientes reglas:
a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad.
b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.
Si bien partiendo de tales postulados básicos, como es bien sabido, el hoy TREBEP, desde su versión originaria de 2007, se ha configurado como una norma básica de “distintas velocidades” en su desarrollo legislativo, supeditando la efectividad de buena parte de su articulado, al dictado de las correspondientes leyes de función pública de desarrollo, como es el caso, entre otras materias, de la carrera horizontal, conforme se desprende de lo dispuesto en sus arts. 16 y 17, respectivamente.
Por tanto, atendiendo a la inicial “reserva de ley” contemplada en el TREBEP para el desarrollo de la carrera horizontal en el ámbito de las respectivas Administraciones Públicas, en función de la distribución de competencias Estado – CCAA en la materia, cabría plantearse si ante la inacción del legislador para el desarrollo de dicha modalidad de carrera profesional, las Entidades Locales en ejercicio de sus potestades reglamentaria y de autoorganización legalmente reconocidas en el art. 4 LBRL, podrían abordar la regulación de la carrera profesional de los empleados públicos a su servicio, y en particular, en su modalidad de carrera horizontal.
Dicha cuestión ha sido abordada en el ámbito de la CCAA de Andalucía, carente de ley de función pública de desarrollo “post” TREBEP hasta el año 2023, por la STSJ Granada, Sala de lo contencioso de 19 de enero de 2021, Rec. 944/2015, que en relación a la cuestión suscitada, da una respuesta positiva, pronunciándose en los siguientes términos:
«Se trata de determinar si el reglamento impugnado es nulo de pleno derecho por regular materia reservada a la ley, careciendo la Diputación Provincial (…) de habilitación para tal regulación (…)
A la fecha de aprobación del reglamento impugnado no se había dictado ley en desarrollo de la ley 7/2007.
Debe partirse en el presente recurso del artículo 141 de la Constitución Española, que reconoce la personalidad jurídica propia de la provincia, cuyo gobierno y administración están encomendados a las Diputaciones Provinciales, lo que debe suponer el reconocimiento de una potestad reglamentaria propia. El Tribunal Constitucional, en sentencia de 21 de diciembre de 1989 vino a reconocer que dentro de la legislación básica del Estado, contenida en el art. 149.1.18ª CE, coexisten tres ámbitos normativos dentro de la distribución de competencias, reconociendo esta potestad normativa de las Diputaciones Provinciales.
Las Entidades Locales gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE), por lo que debe reconocerse a las mismas, potestad reglamentaria, para ejercer sus competencias.
La ley de bases de régimen local también recoge en su articulado la potestad de autoorganización de las entidades locales, que el Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto (Sentencias 27/1987 y 109/1998).
La cuestión es si para el ejercicio de esa potestad de autoorganización es necesario que vengan habilitados por una norma estatal o autonómica, sin la que carecerían de tal potestad.
En el presente caso, la Diputación Provincial (…), en el ejercicio de tal potestad dicta un reglamento para el desarrollo de un sistema de carrera horizontal de sus funcionarios de carrera y personal laboral fijo. Como se ha expuesto, regula cuestiones, como ámbito de aplicación, estructura y categorías de la carrera y acceso al sistema, requisitos para progresión en el sistema y acceso, evaluación del desempeño, efectos económicos del reconocimiento de categoría y organización y revisión del sistema de carrera profesional horizontal (…)
En el supuesto aquí enjuiciado, no se trata de una disposición transitoria que el Tribunal Supremo ha declarado que no se puede prolongar indefinidamente en el tiempo, sino de una previsión de desarrollo normativo en una cuestión que incide directamente en la potestad de autoorganización de las Entidades Locales, reconocida constitucionalmente que tampoco ha sido desarrollada.
Debe partirse, por tanto, de esa potestad de autoorganización que ha de conllevar una potestad reglamentaria, para ejercer sus competencias, con el objeto concreto de las materias reguladas en el Reglamento impugnado, el derecho a la carrera profesional horizontal y la promoción profesional, estableciendo determinados requisitos, evaluación de desempeño y efectos económicos de tales cuestiones.
Ciertamente la potestad de autoorganización de los Entes locales debe ejercerse con respecto a las normas que regulen la progresión en carrera profesional reconocida como un derecho individual de los funcionarios públicos, teniendo en cuenta que el derecho a la promoción del trabajo está reconocido constitucionalmente en el art. 35.1 CE, y la propia ley 7/2007 contiene una regulación de la carrera profesional de aplicación directa sin necesidad de desarrollo.
La concreta regulación del Reglamento impugnado no presenta aspectos que puedan atentar contra los principios de igualdad, mérito y capacidad, en la cuestión relativa a la evaluación del desempeño no se aprecia vulneración de normativa estatal que pueda determinar su anulación. En definitiva, el Reglamento recurrido, al margen de acorarse años después de la previsión de desarrollo de leyes de función pública que habiliten para ello, previsión todavía incumplida, no contiene una regulación exorbitante, sino cuestiones internas de progresión carrera horizontal y evaluación de desempeño, aceptables y razonables, que encajan en la autonomía local y no vulnera normativa estatal».
Como se vislumbra del pronunciamiento transcrito, a juicio de la Sala andaluza, el desarrollo interno de la carrera horizontal por parte de una Entidad Local en ejercicio de sus potestades organizativa y reglamentaria, respectivamente, se movería dentro de los márgenes legalmente admisibles para su ejercicio, sin que ello supusiere contravención de las previsiones básicas atinentes a dicha modalidad de carrera profesional contemplada en el hoy TREBEP.
No obstante, de signo contrario, es la opinión recientemente manifestada por la Sala Tercera de nuestro Alto Tribunal, cuando aborda dicha cuestión en recurso de casación contra la sentencia referenciada, en la STS, Sala de lo contencioso de 13 de junio de 2023, Rec. 3654/2021, que mantiene su doctrina ya asentada en relación a otros aspectos del estatuto básico de los empleados públicos necesitados de desarrollo legislativo conforme a las coordenadas normativas previstas en el TREBEP, asentando en la cuestión concreta que aquí nos ocupa, las siguientes consideraciones:
“Ciertamente el personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que formaba parte el Estatuto Básico de 2007, y por la legislación de las comunidades Autónomas, con respecto a la autonomía local, según establecía el artículo 3 del citado Estatuto Básico (…)
Pues bien, la disposición final cuarta del citado Estatuto ya ponía de manifiesto, como se infiere de la transcripción realizada en el fundamento anterior, que gran parte de su contenido no resultaba de aplicación directa en virtud de su previsión general de entrada en vigor en el plazo de un mes (apartado 1), pues se necesitaba, además, de un complemento necesario previo por parte del legislador autonómico o estatal, que consistía en la aprobación de las “Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto” (apartado 2 “in fine”).
De manera que aspectos notables del citado Estatuto, entre los que se encuentra el ahora examinado de la carrera horizontal, vieron demorada su entrada en vigor, sin la fijación de plazo alguno, hasta que se aprobara la norma legal de desarrollo de la ley que aprueba el Estatuto de 2007 (…)
De modo que el diseño de carrera horizontal que establecían los artículos 16 y 17 del citado Estatuto, al tener acomodo sistemático en el Capítulo II del Título III, se encontraba, en definitiva, entre aquellas partes del Estatuto cuya producción de efectos queda diferida hasta que entrara en vigor la correspondiente Ley de Función Pública de desarrollo (…)
En definitiva, el Reglamento de la Diputación (…) que regula, en los términos que antes señalamos, la carrera horizontal, no sólo se ha aprobado al margen de sistema de competencias que establecen los artículos 137 y 149.1.18ª de la CE, sino que ha incumplido de las previsiones legales que establecía el Estatuto de 2007, que precisaban la vigencia de la carrera horizontal, que se hubiera aprobado la correspondiente ley de desarrollo de la norma básica.
La autonomía local, y la potestad de autoorganización, no permiten a las Entidades locales regulada cada una, de modo autónomo e independiente, materias como la carrera profesional que precisan de una regulación previa por Ley formal de desarrollo del escueto diseño legal contenido en el Estatuto de 2007 (…)
Ahora bien, además de la demora de sus efectos hasta las leyes de desarrollo, la propia disposición final cuarta, apartado 3, establece el régimen jurídico de transición al señalar que hasta que se dicten tales leyes de función pública, se mantenían en vigor las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido del citado Estatuto.
Lo que se pretendía, por tanto, era impedir la aparición de vacíos normativos, pero no habilitar que se dictaran directamente normas reglamentarias de desarrollo, sobre la carrera profesional, del Estatuto de 2007, mediante la invocación que ahora se hace del artículo 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que regulaba la “promoción profesional” sin mencionar expresamente a la carrera horizontal…”.
Es cierto que la situación de transitoriedad se alargó demasiado, pero ello no puede llevarnos a una alteración del régimen de competencias que se infiere del artículo 149.1.18 de la CE, al incumplimiento expreso
Por tanto, puede concluirse en línea con lo establecido por el Tribunal Supremo, que la perpetuación del régimen transitorio por falta de desarrollo legislativo del TREBEP, en lo que respecta a la carrera horizontal, no habilita para que las Entidades Locales con fundamento en el principio de autonomía local y en ejercicio de sus potestades reglamentaria y de autoorganización, puedan proceder a establecer una “auto-regulación” de dicha materia, con infracción de la distribución competencial legal y constitucionalmente establecida.
Por lo que la implementación efectiva de la carrera horizontal en el ámbito local, exige de una intervención previa del legislador para su definición bajo las coordenadas básicas contempladas en el TREBEP, si bien, queda el interrogante, aún no despejado, de si el desarrollo de la carrera horizontal para los funcionarios locales compete al legislador estatal, o bien al legislador autonómico.
