La trampa del directivo público

Introducción y contexto

Mucha gente cree que el hábitat natural del directivo público es el despacho oficial. Pero se equivocan: su entorno es la toma de decisiones, ese espacio que como un prisma configuran el contexto político en el vértice superior, las normas administrativas, el personal y sus circunstancias y los objetivos de la organización en la base. Y, créanme, no es un hábitat cómodo y en él no necesariamente “sobreviven los más fuertes”. Espero que este artículo, breve y de síntesis, dé cuenta de ello desde el punto de vista del gestor, no desde perspectivas académicas o teóricas.

Desde la irrupción de la crisis financiera de 2008 (o antes) el entorno burocrático de la toma de decisiones se ha vuelto más restrictivo en todos los ámbitos. Sin embargo, ahora que los Presupuestos Generales del Estado para 2018 parece que empiezan a abrir la senda a ofertas de empleo público (OEPs) menos restrictivas, es tiempo de hacer balance de la onda expansiva de las políticas de RRHH desde 2010.

Los servicios de administración y generales de las administraciones públicas configuran un mercado de trabajo cerrado. Para poder acceder a él hay que tener una habilitación general (pertenecer a un cuerpo de funcionarios) y horizontal (para ocupar los puestos de los niveles correspondientes a los subgrupos). Su lógica interna conlleva la ley de la oferta y la demanda de mano de obra, limitada, cerrada y muy regulada por ambos lados. El derecho administrativo configura uno de los vértices del prisma que afectan a los directivos públicos. Además, el derecho administrativo se basa en el principio de desconfianza hacia a los poderes públicos, nota que los diferencia de otros derechos y condiciona decisivamente la toma de decisiones.

Factores

En líneas generales, son dos los factores que determinan este contexto: la demografía de la función pública y las decisiones de organización administrativa.

En el primer ámbito nos encontramos con varios elementos que han marcado los últimos 10 años. La política de recursos humanos en las administraciones ha estado marcada por una política presupuestaria volcada en el proceso de consolidación fiscal. Es decir, el número de empleados públicos se ha utilizado como factor principal de la reducción en siete años del déficit publico del 11% al 3% del PIB, aproximadamente.

En consecuencia, las OEPs han sido restrictivas, combinadas con tasas de reposición de efectivos cero. Según el blog “Administración pública y su personal”, usando datos del Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas, se ha producido “una disminución de 175.461 empleados públicos en los últimos siete años. La Administración local ha sufrido en mayor medida que otras Administraciones una disminución del empleo público, seguida por la Administración Pública Estatal (114.795 y 69.147 empleados en los últimos siete años, respectivamente)”.

Otro aspecto, derivado del anterior es el excesivo peso de los subgrupos más bajos, generando una relativa baja cualificación de los empleados públicos: 37% de A1 y A2 en la AGE, frente al 56% de la Comisión Europea. Estamos, por lo tanto, ante una organización que tiene un rol de coordinación e impulso de las competencias de las administraciones territoriales, pero en la que más del 60% de su personal no tiene funciones estratégicas o directivas, y las OEPs no parecen haberse planteado siquiera esta cuestión en los últimos años.

El siguiente factor demográfico lo configura el envejecimiento. Siguiendo el blog antes citado, “las Administraciones Públicas cuentan con un personal con una media de edad cada vez más elevada. En concreto, en la Administración General del Estado el 15,18 % de los empleados públicos tiene más de 60 años, el 74,62 % se encuentra entre los 40 y los 59 años, y sólo el 10,19 % tiene menos de 40 años”.

Por último, cabe hablar de las jubilaciones anticipadas. Complementariamente al envejecimiento, aun es posible recordar los momentos de miedo que en plena crisis financiera se vivían en el sector privado acerca de la pérdida tan tremenda de puestos de trabajo. Pero también empezó a temerse por la pensiones. En el ámbito del mercado de trabajo de la función pública ese miedo a no cobrar la pensión también cundió entre los funcionarios que habían cotizado lo suficiente. Esto invitó a muchos de ellos optaran por jubilarse, precipitando la pérdida de efectivos de las organizaciones públicas. De hecho, el diario Expansión ha titulado “la jubilación anticipada de los funcionarios del Estado se quintuplicó tras la crisis económica” (de unas 3.000 en 2008 a más de 15.000 en 2016). Si se hubieran renovado con OEPs normales, cuando menos, el efecto hubiera sido “normal”, pero al coincidir con muy escasos reclutamientos, las jubilaciones vinieron a cerrar el círculo vicioso de la demografía de la función pública.

En suma, vivimos una crisis demográfica de la función pública, al menos mucho más acusada en la Administración del Estado que en la de las CCAA y Entidades Locales. Dicha crisis se caracteriza por que el 90% de la población activa es mayor de 40 años, que se encuentra en una fase de su carrera en la que ha alcanzado los niveles de complemento de destino máximos de cada subgrupo profesional. Por lo tanto, y al no producirse nuevos accesos en el sectores no prioritarios (administración y servicios), se produce una crisis y que tiene como consecuencia más palpable la escasez de funcionarios públicos que renueven las plantillas y ocupen los puestos inferiores o de entrada. Además, como apunta Clara Mapelli, la baja tecnificación “tiene un impacto muy directo en el rendimiento institucional porque la administración cada vez genera menos conocimiento interno y el poco que genera lo pierde por una elevada rotación”. Estos fenómenos se han visto complementados con las decisiones organizativas.

En el segundo ámbito, relativo a las decisiones de organización administrativa cabe comentar los siguientes aspectos:

Desde la irrupción de la crisis de déficit publico, una de las medidas que se puso en práctica en las leyes de presupuesto de 2012 y 2013 fue la amortización de puestos cuyos ocupantes se jubilaran. Ya hemos visto anteriormente qué sucedía con las jubilaciones en esta época, por lo que no es difícil imaginar las consecuencias organizativas “ciegas” que suponía, sobre todo en organismos pequeños (lo que yo llamo “PYMAs”, pequeñas y medianas administraciones). Lo más destacable es lo que explica José Ramón Crespo, directivo de RRHH en la Administración del Estado: «se te jubilaba un A1 y amortizabas las plazas menos atractivas que tuvieras del A1 (por ejemplo un nivel 24 que con la nula entrada de nuevas incorporaciones era muy difícil de cubrir). Las unidades interpretaban esto como un recorte en su “patrimonio de RPT”, cuando en realidad se trataba de que las plazas pudieran reutilizarse por los directivos de RRHH cuando estuvieran disponibles. Es decir, se trataba de crear bolsas financiadoras de plazas para transformaciones de las RPTs. Pero este papel de los directivos tampoco lo ejercitamos con la debida reivindicación y profesionalidad». Añado yo que, además, cubrir las vacantes, como veremos, era otro cantar.

Es preciso detenerse también en el aumento de vacantes estructurales en las relaciones de puestos de trabajo (RPTs) de los centros directivos. Como consecuencia de lo anterior, estas vacantes estructurales a día de hoy se cubren escasamente por concurso. Por ejemplo, en el Ministerio de Justicia casi el 40% de los puestos de niveles 26 y 18 del concurso específico convocado por Resolución de 31 de enero de 2018 quedaron desiertos. Estamos ante organizaciones a las que son incapaces a día de hoy de cubrir sus vacantes. Recordemos que estamos en un mercado de trabajo cerrado y limitado.

En el mercado privado la retribución suele ser un factor clave para negociar la incorporación de efectivos, especialmente cuando provienen de otros empleos anteriores con cierta experiencia. Si embargo, en la función pública no es factor al estar ultra regulado en la norma presupuestaria. Existe, no obstante una excepción: el complemento de productividad.

En este ámbito el hecho de que nos hayamos (casi) acostumbrado a que existan ministerios ricos y pobres en cuanto a las bolsas de productividad, combinado con el que el mercado sea cerrado y, por lo tanto, limitado a una demanda de empleo muy restringida, introduce un elemento adicional que distorsiona una política de RRHH uniforme para todas las políticas públicas.

La dimensión retributiva se redondea con los recortes salariales mencionados y con las diferencias respecto de ayuntamientos y CCAA, que en el ámbito de los servicios generales y de administración han tenido menos fortuna en los medios de comunicación como otras reivindicaciones igual de legítimas de la política salarial de los empleados públicos.

Otro factor organizativo que está pensando en esta situación es la falta de desarrollo del EBEP en la parte estatuto del directivo público, hecho que impide el desarrollo de una función especial para las organizaciones y genera una incertidumbre incluso para aquellos que la asumen con entusiasmo.

Otra clave organizativa que ha ido calando por la vía de la consolidación final y que se ha aupado en una opinión pública desfavorable a los “funcionarios” y la “burocracia” es el desplazamiento del capítulo I al II de los presupuestos. Es decir, a menos empleados públicos auxiliares o administrativos, así como ordenanzas, más contrataciones externas de servicios como limpieza, seguridad, mantenimientos, pero también servicios TIC, de gestión administrativa y de acarreo de documentación, mensajería, y atención al público. Son servicios intensivos en mano de obra “barata” en condiciones laborales peores que las de los empleados públicos que, en virtud de las jubilaciones y la no reposición, han abocado a los centros directivos a recurrir a licitaciones (o a contratos menores en más ocasiones de las deseables). Esta último está en función, como la pescadilla que se muerde la cola, de la escasez de personal y de personal cualificado y motivado de llevar a cabo procedimientos abiertos que, a su vez, se veía cada vez más constreñidos por el principio de desconfianza que nutre al derecho administrativo, especialmente el comunitario europeo. No solo cambia la configuración de quien hace el servicio público, sino que ofrece nuevas posibilidades de “fidelizar” empresas de servicios a las administraciones. En sí mismo no es un modelo mejor ni peor, aunque sí es una transformación al que no le acompaña una política de recursos humanos para gestionarlo adecuadamente, y a la que se ve abocado el directivo público “cuesta abajo y sin frenos”.

La trampa del directivo público

Una vez situado el contexto, y vistos los dos factores principales, y que como se ha explicado tienen su factor clave el proceso de consolidación fiscal, dejando de lado cuestiones propias del diseño de políticas de RRHH, es el momento de extraer algunas de sus consecuencias más palmarias y que vienen presididas por una doble idea: la trampa que se genera para los directivos públicos y el empobrecimiento de la calidad democrática. Sé que parecen o victimistas o exageradas, pero trataré de argumentarlo.

En primer lugar, la combinación de la demografía de la función pública y las decisiones de organización administrativa conlleva el incremento de cuadros medios (N22 a 28) que perciben que pueden utilizar el mercado laboral para fines personales. No es que crezca la demanda de empleo neta, es que mientras que la oferta, aunque se ha reducido por las decisiones de organización se mantienen aproximadamente similar a la anterior, los funcionarios que ven la posibilidad de mejorar sus condiciones laborales (salariales, de condiciones de trabajo) y sobre todo de jefe (o lo que perciben que es un mejor jefe, es decir, uno más laxo). Es momento de acudir al mercado, de hacer entrevistas, de pedir mejoras en el propio puesto de trabajo alegando ofertas de otros centros directivos. Estaríamos ante la situación que tantas veces vemos en el mercado de futbolistas: me subes el sueldo porque si no me voy al rival. Y, por si fuera poco, la organización carece de incentivos eficaces para, exigiendo el debido rendimiento, favorecer la permanencia, con lo que no conviene cargar las tintas siempre sobre los cuadros medios de esta situación. Pero el hecho es que se genera un efecto perverso que consiste en que, en cuanto aumenta la exigencia, se amenaza con migrar a un destino mejor.

Ese fenómeno es que hace que el directivo público tiene ante sí una trampa que se resume en o ser exigente con su personal o ser laxo. En el primer caso, sonroja escribir que la imagen de un directivo público exigiendo el cumplimento de las 40 horas semanales o el rendimiento adecuado sus empleados públicos es ingrata. En el contexto descrito facilita la huida de cuadros de la organización. Pero es preciso aclarar que se trata de cuados desprovistos de valores de servicio público, de esfuerzo y de lealtad o, al menos, que anteponen los suyos personales a los de las organizaciones. Es decir, sin lo que, a veces demasiado grandilocuentemente, se conoce como “vocación de servicio público”.

La otra opción es ser laxo, mirar para otro lado y dar la razón a los “burófobos” (Eloísa Del Pino). Sin duda, esto sonrojaría más, pero facilitaría que los malos trabajadores encuentren fácilmente su zona de confort y se acomoden en ella. Esta tentación garantiza la permanencia y la apariencia de gran volumen de trabajo, pero solo teclearlo produce bochorno. Porque, además, esto trae como consecuencia inmediata que el trabajo que este personal no hace lo debe desarrollar el propio directivo público (los subdirectores generales, en los órganos “line”), cayendo en una trampa de la que es muy difícil salir. Trabajar por las noches, llevárselo a casa, no desconectar nunca, recibir llamadas de los altos cargos a cualquier hora, vuelos oficiales transoceánicos que se ven como una oportunidad para ponerse al día con los correos y los informes retrasados, y aguantar los comentarios de amigos que dudan de que seas funcionario…

Porque o el trabajo no se hace o la performance es deficiente. Como no puede subir salarios (la productividad es inelástica) tira de donde es elástico: condiciones de trabajo y exigencia, que dependen ellos. Hoy un directivo público vive en una trampa que además no puede salvar con mejoras retributivas de sus subordinados. Es imposible sorber y soplar a la vez.

Una alternativa, distinta de las anteriores, es aprender a convivir con el “no”, una opción con la que la inmensa mayoría de los directivos que conozco se encuentra muy incomodo: “no a más y más”, “no a sí a todo”. A veces uno es un buen directivo público cuando ve el límite de los recursos, que naturalmente no son elásticos eternamente. En este caso la dificultad es saber exactamente la carga de trabajo de su equipo. No es fácil por la naturaleza de este y, claro está, a río revuelto ganancia de pescadores. En una sociedad en la que tener mucho trabajo y tener muchas reuniones y estar colgado del móvil está bien visto, nadie reconoce que aún tiene margen de asumir más carga de trabajo y decir a sus jefes que no se puede hacer más con menos.

“Consejos y trucos para un equilibrio saludable en la vida profesional” de GovLoop, red de conocimiento de la administración en EEUU @Govloop

Pero lo peor es que la consecuencia global que se puede sacar es que la calidad del servicio público, de la rendición de cuentas, del control de los resultados decrecen, la confianza en el sector público baja y la calidad de la democracia también. El acceso a unos servicios públicos de calidad sigue siendo prioritario. Decía al principio que el fenómeno burocrático, en su neutralidad y objetividad, constituye una de los más denostados logros de las democracias contemporáneas. Una administración que no atiende mejor a los ricos y poderosos, que tiene procedimientos previsibles y accesibles para todos y se inspira en el imperio de la ley, presenta atributos de los que no pueden presumir todas las administraciones públicas del mundo.

(Agradezco las contribuciones decisivas de los directivos públicos Jaime Puchol, Clara Mapelli y José Ramón Crespo en la redacción de este artículo)