En la ley de jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 se contemplaba esencialmente una acción de anulación como acción procesal que servía de vehículo para todo tipo de pretensiones materiales. Además se preveía la pretensión o acción de restablecimiento de situación jurídica individualizada. Según esta última, el particular podía pretender una determinada actuación como consecuencia de la anulación. Por ejemplo, si se procedía a anular judicialmente un derribo, el restablecimiento de la situación jurídica individualizada era la reconstrucción de la edificación si eso interesaba al justiciable. Además, a través del principio de congruencia se conseguía una respuesta judicial en todo caso adecuada a priori respecto de aquello que interesaba a la parte procesal. Podríamos afirmar que lo principal queda de esta manera a cubierto. A través de este mecanismo procesal, la acción de anulación se puede dirigir contra el acto de gravamen dictado por la Administración, por ejemplo una sanción. O se puede dirigir contra un acto expreso o presunto que contesta una petición de un particular, por ejemplo la solicitud de cierre de un establecimiento, o la solicitud de una licencia.
No obstante, al menos a efectos teóricos el modelo descrito está girando procesalmente en torno al acto administrativo, que es el punto de partida o eje del sistema procesal. Por otro lado, los pronunciamientos de condena, aunque existían, no están normalizados en este sistema procesal.
Es decir, parece a priori más correcto (aunque solo sea en principio a efectos teóricos) o más acorde con la idea de la tutela judicial efectiva que proclama la vigente Constitución y su artículo 24, partir de los intereses subjetivos de los ciudadanos y amoldar a dichos intereses el sistema de acciones procesales. Entonces, por lógica procesal los intereses en el proceso administrativo (hablando esencialmente) no pueden ser sino bien de anulación o bien de prestación, entendiendo por esto último básicamente “un hacer”.
Esta es la ratio de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa de 1998. Es decir, se introduce en paralelo una acción procesal específica para esos casos en que se pretende una prestación de la administración, entendida esta en sentido amplio y en el contexto de la inactividad. Y se mantiene al mismo tiempo la acción de anulación y la de restablecimiento de situación jurídica individualizada.
Este sistema está provocando problemas en la práctica. Cuando la administración dicta un acto de gravamen, no se producen problemas porque sigue operando (ya tanto con la Ley de 1956 como con la ley de 1998) la acción de anulación con toda normalidad. Por ejemplo, para la anulación de un derribo o para la anulación de una sanción o multa. Sin embargo, cuando es el particular quien inicia la relación jurídica y pretende una prestación formulando una solicitud ante la Administración, se plantean problemas: en principio está abierta la acción tradicional de anulación contra el acto expreso o presunto que responde la solicitud pero también está abierta la acción prestacional del artículo 29.1 de la Ley de jurisdicción. El problema en realidad se produce cuando se observa la aplicación práctica de este articulado por los juzgados y tribunales durante los últimos años. En principio, ha calado la acción prestacional y se invoca incluso esta con estos mismos términos de “prestacional” a diario por los órganos jurisdiccionales.
Algunas resoluciones judiciales llegan a inadmitir el recurso contencioso-administrativo por haberse ejercitado una acción de forma improcedente. Así en caso de que el particular tuvo que haber optado por una acción del artículo 29.1 de la Ley de jurisdicción y siguió sin embargo el esquema tradicional del recurso contra el acto presunto o expreso de contestación de la solicitud. O si se ha ejercitado en general de manera incorrecta la acción procesal y no se ha mencionado bien o no se ha identificado dicha acción en vía administrativa redundando en desviación procesal. Otras veces se observa que si se acude a la acción mencionada del artículo 29 el órgano jurisdiccional termina haciéndose un lío afirmando que no concurren sus presupuestos propios porque la obligación legal no está suficientemente concretizada. Digamos que es más sencillo acudir a la acción de anulación contra el acto expreso o presunto y no meterse en complicaciones innecesarias ejercitando la acción del artículo 29 apartado 1, pero como hemos comentado también puede ocurrir que, por obviar esta última, se declara finalmente la inadmisión del recurso. Tampoco faltan resoluciones judiciales que llegan a afirmar que el asunto planteado por la vía de la inactividad o condena no merece ser enjuiciado de esta forma procesal, pero que en definitiva se admite el recurso ya que lo que el recurrente quería era ejercitar una acción de anulación contra acto expreso o presunto (muchas veces es simplemente presunto) de respuesta a su solicitud y con restablecimiento de situación jurídica individualizada. De esta forma, se produce una cierta reconducción de la acción procesal hacia el cauce adecuado de oficio judicialmente y se evita indefensión e incluso se estiman los recursos por ejemplo, pretensiones de cobro contra la administración.
El hecho de haber dos acciones que en parte se solapan otorga la posibilidad al órgano judicial de afirmar que en su criterio es la otra acción la procedente. En un caso expresivo que hemos visto recientemente, por el hecho de afirmar en el suplico de la demanda que se “ordene” a la Administración a terminar una urbanización (después de haber cobrado todos los gastos de urbanización) en vez de decir que se “declare”, se rechaza el recurso contencioso administrativo por estos aspectos formales afirmando que la acción procedente tenía que haber sido la del artículo 29.1 de la Ley de jurisdicción. También en los casos de acciones de responsabilidad contractual y extracontractual a veces se solapa el ejercicio interpretativo de estas acciones poniéndose en bandeja nuevamente al órgano judicial que en su criterio la responsabilidad es extracontractual en vez de contractual con la consecuencia del rechazo igualmente del recurso contencioso administrativo. En efecto, cuando se trata de la prescripción de la acción, a veces también hay una abierta dualidad interpretativa en el sentido de decir si el daño es efectivo o sin embargo es continuado. En todos estos casos en que hay dualidad interpretativa se asiste a ese riesgo. Al menos es el riesgo que se está presentando actualmente en torno al ejercicio de estas acciones prestacionales que se solapan con la acción de anulación contra acto expreso o presunto que responde una solicitud.
A mi juicio, una cosa está clara. Un órgano judicial no puede provocar indefensión por el hecho de que le insatisfaga el ejercicio de la acción procesal. Por temas procesales formales, no deberían producirse estas consecuencias. En último término el órgano judicial debe practicar el llamado cambio de acción similar al Klageänderung alemán.
A la vista de los resultados que se están produciendo en la praxis judicial a veces de forma interesada para declarar inadmisiones y no entrar en el fondo, debería lege ferenda declararse incluso legalmente la imposibilidad de no entrar en el fondo del asunto por motivos de erróneo ejercicio de la acción procesal y debería evitarse el ejercicio de la acción de anulación en todos aquellos casos en que se formule una solicitud normalizando el ámbito propio de la acción de condena o prestacional más allá de los casos de estricta actividad. De lo contrario, a la luz de los problemas procesales existentes, sería incluso hasta preferible retornar al modelo de la Ley de 1956 de acción única pese a la relativa anormalidad de los pronunciamientos de condena en términos esenciales. Pero mejor que esto nos parece la solución de normalizar el ejercicio de las acciones de hacer reconduciendo a estas todos aquellos casos en que se formulan la solicitud pretendiendo una actuación u omisión. Y reservando la acción anulación para aquellos casos en que se pretende la anulación de un acto de gravamen. Con una función judicial de corrección del planteamiento procesal si es erróneo a su juicio el ejercicio de la acción procesal, para la correcta identificación de la acción pero sin admitir jamás por este tipo de motivos procesales.
Quizás no suponga un avance revolucionario por supuesto todo ello. Pero conseguimos tener un modelo al menos teóricamente ajustado a una concepción subjetiva adecuada al artículo 24 de la Constitución y no una concepción trasnochada del acto. Esta corrección de técnica procesal en definitiva siempre produce resultados beneficiosos en la práctica ajustando la sentencia al tipo de interés subjetivo del ciudadano y a la acción correspondiente. Se trata de tener un cauce procesal normalizado en lo condenatorio y adecuado al interés subjetivo del justiciable y de que la sentencia es ajuste al interés subjetivo al que a su vez se ha amoldado la acción procesal realizando pronunciamientos correctos en lo procesal normalizando los pronunciamientos de condena y evitando por supuesto situaciones conflictivas o incluso dramáticas que se están produciendo.
Estos problemas en el ejercicio de la acción afectan también a la acción del artículo 29 apartado segundo o acción prestacional para la ejecución de un acto. Nos remitimos sobre esta última problemática a nuestro Tratado de Derecho Administrativo tomo 2 editorial Civitas, cuarta edición Madrid 2020 con un estudio jurisprudencial de los problemas de solapamiento entre esta acción y otras posibles.
