Las resistencias a la reforma del estado

Según Fukuyama (2016) las instituciones políticas se desarrollan con el tiempo pero también están sujetas universalmente a la decadencia política. El origen de la decadencia política suele estar en la incapacidad de las instituciones a adaptarse a las circunstancias cambiantes. Es fundamental, por tanto, la adaptación al cambio: la flexibilidad institucional y de los actores. La inadaptación al cambio institucional se muestra, por ejemplo, en el papel de las élites o de los actores políticos que impiden esa adaptación. Algunos actores internos (como los partidos, los sindicatos y las corporaciones de empleados públicos) “repatrimonializan” el Estado. Es importante precisar que aquí se adopta el concepto de Estado como el equivalente a un modelo de Administración pública multinivel (por tanto afecta en el mismo sentido tanto a la AGE, a las Comunidades Autónomas como a la Administración Local). Este proceso de captación por parte de las élites o de los de dentro es una enfermedad que afecta a todas las instituciones modernas. A mi entender esto es lo que está sucediendo actualmente y puede acontecer durante las próximas décadas en la mayoría de los Estados de los países desarrollados.

Es obvio que los cambios tecnológicos y las transformaciones económicas, políticas y sociales (variables exógenas) que ponen en duda y peligro la posición del Estado deberían ser un aliciente y un catalizador para que éste reaccionara y se reubicara. Pero, hasta el momento, el Estado no posee capacidad de reacción por culpa de sus problemas endógenos que hacen que sea cada vez más rígido e impermeable al cambio y su diseño sea más complejo y más anticuado. Los Estados de los países desarrollados se han creado y evolucionado a través de varios siglos y su proceso de desarrollo más que seguir una lógica racional ha evolucionado  por un  proceso de estratificación geológica cuyo resultado es un Estado con varias capas conceptuales (distintos modelos) que ante los temblores de los grandes cambios actuales han contribuido a que estos estratos geológicos, antes más o menos diferenciados estén muy mezclados en la actualidad. Un Estado contemporáneo, por ejemplo el español, se ha edificado sobre un modelo de patronazgo (primera capa geológica) que, a pesar que hace muchas décadas que se abandonó este modelo, sigue presente en sus cromosomas y a la mínima falla geológica (por ejemplo una crisis política) reverdece el anacrónico sistema de patronazgo en forma de clientelismo. Sobre este estrato se impuso otro estrato mucho más grueso que es el modelo burocrático y sobre éste se han ubicado los estratos del gerencialismo, de la mano de la Nueva Gestión Pública, de la independencia  de determinados ámbitos institucionales, de la mano del modelo de Estado regulador (este estrato es muy fino y casi inexistente en España pero muy visible en otros países desarrollados). Y el estrato final es el modelo de la gobernanza. Mi hipótesis es que los Estados contemporáneos están actualmente en una situación de inamovilidad por los siguientes factores:

• Existe una ley natural de conservación de las instituciones, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio (Fukuyama, 2015).
• La actual gran crisis política y de los partidos políticos ha generado que éstos sean muy vulnerables. Estos partidos, en vez de defender su espacio de influencia política, se han replegado y enquistado en el seno de las instituciones del Estado. El resultado es una funcionarización de la política y un reverdecimiento del clientelismo en los aparatos estatales.
• El modelo burocrático, que aparentemente aportaba objetividad e imparcialidad, ha generado, con el tiempo, gérmenes nocivos de carácter corporativo en determinados grupos de empleados públicos.
• La crisis del mercado laboral ha ampliado de forma rotunda la periferia de este mercado con la precarización, salarios muy bajos y condiciones laborales extremas. El centro laboral, cada vez más escaso, que implica salarios dignos y estabilidad lo han ocupado las administraciones públicas. La Administración pública representa el último espacio de confort laboral para aquellos empleados sin una gran cualificación (administrativos, subalternos, oficios, sector del transporte de viajeros, etc.). Es lógico que la sociedad, por la vía de los sindicatos y de grupos organizados de empleados públicos, defiendan con uñas y dientes los últimos paraísos laborales que han sobrevivido, hasta el momento, a la injusta revolución laboral.
• El modelo de agencias independientes y profesionalizadas ha generado en el sector público un conjunto de comunidades epistémicas que aportan un alto valor añadido de carácter profesional, con enormes déficits políticos, pero que generan una lógica de carácter neocorporativa. Este problema, para bien o para mal, está poco presente en España pero muy presente en la mayoría de los países desarrollados, en especial en los anglosajones y nórdicos.
• La gobernanza supone la guinda a este pastel de lógicas clientelares, corporativas y neocorporativas en el que se han ido convirtiendo los Estados modernos. La gobernanza ha tejido una tela de araña inmensa de relaciones e intercambios entre los aparatos estatales y un conjunto de organizaciones privadas con ánimo y sin ánimo de lucro, además, de asociaciones y movimientos sociales. Las contrataciones públicas, las externalizaciones, los partenaridos público-privados y las subvenciones han generado una enorme paraadministración con raíces en el mercado y en la sociedad civil. Ahora las resistencias al cambio ya no son solo internas sino también externas por esta red de intereses e intercambios entre unas élites internas y externas que muchas veces han seguido una lógica claramente extractiva y de “repatrimonialización” del sector público.
• Si las instituciones públicas son, por su naturaleza, escasamente permeables al cambio con todos estos ingredientes de combinación errática de modelos y de intereses entre diferentes actores lo son mucho más.

La conclusión es que el Estado está en crisis por un estado de crisis general derivado de los cambios y transformaciones tecnológicas, económicas, políticas y sociales. Pero ante todo, lo primero que hay que hacer es solucionar  sus problemas, deficiencias y rigideces de carácter endógeno que son los realmente paralizantes y su talón de Aquiles. No se trata de un tema menor, solo concerniente a una hipotética supervivencia de las administraciones públicas, sino de un elemento de un gran calado. “Los fracasos de las democracias modernas son de todo tipo, pero el principal, a principios del siglo XXI, es probablemente la debilidad del Estado: las democracias contemporáneas se paralizan y se vuelven rígidas con demasiada facilidad y, por tanto, son incapaces de tomar decisiones difíciles para garantizar su supervivencia económica y política a largo plazo” (Fukuyama, 2015: 677).