Las solicitudes del interesado en debido plazo y forma

En el artículo 66 de la LPAC 39/2015 se regula el inicio del procedimiento a solicitud del interesado previendo los requisitos que han de contener las solicitudes («nombre y apellidos del interesado… medio electrónico o lugar físico para la notificación…, hechos, razones y petición, lugar y fecha, firma y órgano al que se dirige»).

Voy a destacar dos problemas importantes que se plantean en este contexto.

El primero es que la válida iniciación de un procedimiento a veces está condicionada a que no exista prescripción (caso frecuente en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial) o a que el derecho se ejercite en plazo debido. Sobre esto último téngase en cuenta que la legislación administrativa (así, la legislación de concesiones demaniales –caso claro son las concesiones mineras a efectos de solicitar su prórroga, a la luz de la litigiosidad existente-) algunas veces establece el período concreto dentro del cual se ha de ejercitar temporalmente el derecho, de modo que, si el escrito se presenta más allá de ese plazo, no se habrá iniciado válidamente el procedimiento, con la consecuencia de la imposibilidad de reconocer el derecho que se pretende. Puede citarse la STS 872/2014, de 19 de mayo de 2017, o la STSJ de Galicia nº449/2019  de 20 de septiembre de 2019 confirmando ambas la legalidad de la denegación de una prórroga solicitada por ejercitarse el derecho tardíamente (la segunda de las sentencias citadas, para la finalización de unas obras de modificación de aprovechamientos del caudal de un río con destino a producción de energía eléctrica, por haberse ejercitado fuera de plazo dicho derecho. Sentencia que ilustra sobre el posible debate de cuál es la ley aplicable para determinar dicho plazo). Igualmente, STSJ de Galicia nº54/2018, de 31 de enero de 2018. En el ámbito de las prórrogas o ampliaciones de plazo para la ejecución de contratos públicos de obras existe una regulación muy precisa al efecto y jurisprudencia que estudio en el tomo 3 de mi Tratado de Derecho administrativo. 4ª edición, editorial Civitas 2020).

El segundo problema es el relativo a cuándo el escrito del particular es susceptible, por su naturaleza o características, de iniciar un procedimiento administrativo, ya que existe debate sobre el particular. El tema puede ser crucial para afirmar la ley aplicable en sentido temporal, ya que de tenerse por válidamente iniciado el procedimiento (en consideración a que el escrito presentado es susceptible de ser considerado de tal forma) podrá tenerse por válida la aplicación de una determinada ley en sentido temporal. Según la STSJ de Galicia 403/2014 de 12 de junio de 2014 (rec. 139/2014), F.J. 4.º: «[…] en todo caso ha de advertirse que la pretensión de tramitación de una solicitud verbal conlleva admitir una irregularidad, porque la actividad administrativa debe formalizarse de ordinario documentalmente como medio de acreditación posterior de su realidad, sin excluir totalmente la existencia de peticiones verbales que la Administración ha de reconducir a la escritura».

Puede tenerse en cuenta que puede haber en otras normativas, en materia de presentación de solicitudes, así en casos de asilo (SAN de 14 de enero de 2009). Puede citarse la sentencia del TS de 29 de abril de 1996 (recurso núm. 7171/1991). En el caso enjuiciado en esta sentencia del Supremo resulta que un Ayuntamiento se amparaba en que los escritos presentados no eran propiamente solicitudes (en el caso enjuiciado, a efectos de denunciar la mora y poder afirmar que se había producido un acto denegatorio). El TS afirma que, independientemente de cómo se denominen los escritos, hay que estar a la realidad existente, no siendo otra que una reclamación por el recurrente y una denegación de lo pedido por la administración recurrida:

«Mas al no haberse satisfecho las cantidades correspondientes a 1984 y 1985, sin pronunciamiento alguno sobre la causa de tales impagos, la parte acreedora formuló en sucesivos escritos de diciembre de 1984, enero de 1985 y mayo de 1986 el correspondiente recuerdo-exigencia de tales pagos, los cuales, a efectos de posibles recursos, no pueden tener otro carácter que el de la denuncia de la mora ante el silencio de la Administración del incumplimiento del pago correspondiente a esas anualidades de 1984 y 1985, aunque expresamente no haya sido así denominado por el acreedor de esa deuda, pero conforme al carácter eminentemente antiformalista de nuestra jurisdicción y de las normas que la regulan, la naturaleza real de los escritos de las partes y en general, de las formalidades procedimentales, ha de ser calificada conforme al contenido material de los mismos y de su finalidad y no por la mera nominación que la parte haga de ellas. Naturalmente, que ante el nuevo silencio de la entidad administrativa apelada, tras esa denuncia de mora, estamos ante una desestimación presunta de la petición de la actora».

En esta misma línea, puede citarse la STS de 9 de febrero de 1999 según la cual «conforme a reiterada doctrina de esta Sala las calificaciones que las partes otorgan a sus escritos o contratos no son por si solo definitivas, ya que la calificación jurídica que a unos y otros corresponda vendrá determinada por el contenido de cada uno de ellos y por lo que en sus cláusulas aparezca que las partes han pretendido; y por tanto aplicando tal doctrina al supuesto de autos resulta ciertamente intrascendente a los efectos de la calificación jurídica del escrito del recurrente, en vía administrativa» (T. Cobo Olvera/T. Cobo Peralta, Comentarios a la LPAC 39/2015, Madrid 2020 p.366 de quienes tomo las referencias del texto).

Y también citamos la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2000 declarando que una petición formulada en un procedimiento administrativo a través de otrosí debe ser tramitada por la Administración: «se alega inexistencia de acto administrativo previo desde el momento en que el demandante no había dirigido ninguna petición a la Administración para que se resolviera el contrato por agotamiento del vertedero, no pudiendo tener carácter de petición conforme a lo establecido en los artículos 68 y 70 de la Ley 30/1992 una solicitud formulada mediante otrosí en un escrito que se refería a otro tema diferente. Tal argumento es totalmente inconsistente, pues aunque efectivamente tal petición fue articulada mediante otrosí, lo cierto es que estaba planteada de forma clara, explícita y motivada, por lo que tenía que ser resulta necesariamente por la Administración, bien, respondiendo a ella en el mismo procedimiento en que se planteó, bien disponiendo la incoación de un nuevo expediente administrativo para su tramitación y resolución, por exigencias del principio antiformalista, que vértebra la ordenación jurídica del procedimiento administrativo».