Los Interventores Accidentales. Sentencia 13/00 de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas es un Órgano tan temido como desconocido. Muchas Corporaciones Locales y las personas físicas que por ellas responden de la adecuada gestión de las cuentas, utilizan la técnica de la avestruz, en el convencimiento de que si no envían ningún tipo de documentación al Tribunal es posible que este no se percate de que existen y acaben por olvidarse de su municipio. En ocasiones este temor es irracional, mitificado y sin demasiado fundamento, en otras, oculta una gestión deficiente y hasta enjuiciable.

Nuestros políticos se muestran ante esta situación con la tranquilidad que solo la ignorancia proporciona, en la creencia de que como ellos no son expertos en la materia (cosa que es cierta, pero que convendría que no olvidarán al día siguiente) toda la responsabilidad recaerá sobre el interventor, que para eso está y además “nada me dijo por escrito”. Un caso especialmente sangrante es el de los denominados interventores accidentales, que la mayoría de las veces no saben a que atenerse ni como reaccionar. Se pretende desde aquí aproximar el Tribunal de Cuentas al lector, a la vez que se recomienda la consulta de su página oficial http://www.tcu.es/default.htm con el objetivo de que desde el conocimiento perdamos el miedo. El Tribunal de Cuentas es un órgano fiscalizador integrado por expertos que solo exigen responsabilidad cuando la hay y a aquellos que han actuado contra ley. Pero no es ni un tribunal de inquisición ni un equipo de cazafuncionarios. Si el funcionario ha actuado de forma correcta, él mismo puede acudir al Tribunal de Cuentas para exigir la responsabilidad de aquellos que no lo han hecho. Y en el supuesto de que sea él el investigado tendrá que actuar con calma, prudencia y colaboración con el Máximo Órgano Fiscalizador para que la situación se aclare lo más rápidamente posible. Desde aquí se recomienda incluso el contacto directo con aquellos que estén conociendo del asunto para una mayor celeridad y tranquilidad.

En el supuesto planteado en la Sentencia 13/00 se enjuicia y valora la existencia o no de alcance en relación con unas dietas y gastos de viaje, así como la responsabilidad  subsidiaria de un funcionario  no habilitado nacional ejerciendo funciones de fiscalización en calidad de interventor accidental (se puede consultar también la Sentencia 9/03 en relación con estos temas). El Tribunal de Cuentas es un Órgano Constitucional del Estado, previsto en el artículo 136 y 153.d) de la Constitución Española y en su desarrollo se aprueba la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas y la Ley 7/88 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas modificada en varias ocasiones. La Constitución española y las Leyes Orgánica y de Funcionamiento definen al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público (sin perjuicio de su propia jurisdicción, y dejando a salvo las atribuciones fiscalizadoras de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas), le sitúan en la órbita del Poder Legislativo con dependencia directa de las Cortes Generales, disponen para sus doce miembros (los Consejeros de Cuentas, designados seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado) de la misma independencia, inamovilidad e incompatibilidades que los jueces, y distinguen con absoluta claridad las dos funciones que se le encomiendan, la fiscalizadora y la jurisdiccional. Ambas funciones están, hoy, separadas y tienen distinta naturaleza y finalidad (Sentencia 11/1998, de 3 de julio, de la Sala de Justicia del Tribunal). Con independencia de las funciones asignadas al Tribunal de Cuentas en su Ley Orgánica y en su Ley de Funcionamiento, hay que tener presente la actividad relacionada con la Ley Orgánica 3/1987 de financiación de partidos políticos, de 2 de julio y con la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General.

Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el Tribunal de Cuentas se pueden agrupar en los siguientes:

Sobre la posibilidad de que los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas tuvieran función jurisdiccional contable, ver por todas las SSTC 187/1988 y 18/1991.

Sobre la fiscalización externa de las Corporaciones Locales, ver por todas la STC 187/1988.

Sobre la naturaleza de la función de enjuiciamiento contable y su contenido, ver por todas la STC 215/2000 que cita las SSTC 187/88, de 17 de octubre, y 18/1991 de 31 de enero, así como en los Autos, de 16 de diciembre de 1993, y de, 29 de octubre de 1996 y STC 18/1991.

Una vez constituidas las Comunidades Autónomas y habiéndose creado en algunas Comunidades Autónomas órganos de control externo dependientes de las respectivas Asambleas Legislativas, resulta obligado interpretar el art.153.d) CE a la luz de esta nueva realidad: el art. 153.d) impone la exigencia de un control económico y presupuestario sobre la actividad de las Comunidades Autónomas para evitar poderes exentos de control.

De forma que, siempre que existan esos Órganos de Control Externo, a ellos corresponde prima facie realizar el control de la actividad económico-financiera y presupuestaria de su sector público, sin perjuicio de las competencias del Tribunal de Cuentas derivada de su condición de órgano supremo fiscalizador y de la necesidad de utilizar «técnicas tendentes a reducir a la unidad la acción de unos y otros, y a evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades…».

Existe, por tanto, una función de control atribuida constitucionalmente al Tribunal de Cuentas, pero, al mismo tiempo, hay también una función de control atribuida estatutariamente a los Órganos de Control Externo, ambas sometidas a la necesaria coordinación (art. 27 y 29 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas). En definitiva, si es pacífica la atribución al Tribunal de Cuentas de la función de control respecto de la gestión económico-financiera y contable del sector público de aquellas Comunidades Autónomas que no hayan establecido su Órgano de Control Externo, en las que han creado estos órganos el control de su sector público corresponde a éstas, sin perjuicio de las competencias del Tribunal de Cuentas y de la capital función de coordinación, derivada de su condición de supremo órgano fiscalizador del Estado al servicio de la concepción del mismo que la propia Constitución establece («supremo, pero no único, cuando fiscaliza y único, pero no supremo cuando enjuicia», STC 18/1991, de 31 de enero). El Tribunal de Cuentas está integrado por doce miembros, que tienen la denominación de Consejeros de Cuentas, designados por las Cámaras legislativas. El Pleno del Tribunal es un órgano colegiado compuesto por los Consejeros de Cuentas, y por el Fiscal. La Sección de Fiscalización la forman su Presidente y los Consejeros de Cuentas titulares de los Departamentos. La Sección de Enjuiciamiento la constituyen su Presidente y los Consejeros de Cuentas adscritos a ella.

Las dos funciones con las que el Tribunal de Cuentas desarrolla el control externo de la actividad económico-financiera del sector público son la fiscalizadora y la jurisdiccional:

La función fiscalizadora (externa, permanente y consuntiva) se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los presupuestos de ingresos y gastos, se adecua a unos procedimientos y sus resultados se plasman en Informes, Mociones o Notas, cuyo destinatario son las Cortes Generales, a través de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas.

Por su parte, la función jurisdiccional (jurisdicción contable) consiste en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurren quienes tengan a su cargo el manejo de bienes, caudales o efectos públicos y tiene por objeto lograr la indemnidad de los fondos públicos perjudicados, por malversación, por incorrecta, incompleta o nula justificación, o por otras causas o conductas. Consiste en determinar si existe o no responsabilidad del gestor de fondos públicos, absolviéndole o condenándole y en esta última, ejecutando coactivamente su decisión. Esta responsabilidad se depura y exige por medio de tres procedimientos jurisdiccionales (el juicio de cuentas, el procedimiento de reintegro por alcance y el expediente de cancelación de fianzas) y las resoluciones que dictan los órganos de la jurisdicción contable (los Consejeros de Cuentas y la Sala de Justicia) son susceptibles, en los casos y en la forma legalmente establecidos, de los recursos de casación y de revisión ante la Sala de los Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, quedando así garantizado el principio de unidad jurisdiccional y el entronque de la jurisdicción contable con el Poder Judicial.

La jurisdicción contable se extiende, a los solos efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de la responsabilidad contable y estén relacionadas directamente con ella.

Es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal.

Cuando los hechos son constitutivos de delito, la responsabilidad civil será determinada por la jurisdicción contable en el ámbito de su competencia, y el Juzgado o Tribunal que entienda de la causa se abstendrá de conocer de la responsabilidad contable nacida de ellos, dando traslado al Tribunal de Cuentas de los antecedentes necesarios al efecto de que concrete el importe de los daños y perjuicios causados en los bienes o fondos públicos.

No corresponde, en cambio, a la jurisdicción contable el enjuiciamiento de las cuestiones atribuidas al Tribunal Constitucional o a los distintos órdenes de la jurisdicción ordinaria.

La responsabilidad contable podrá ser directa o subsidiaria. La directa será siempre solidaria y comprenderá todos los perjuicios causados. La subsidiaria se limitará a los perjuicios causados a consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa. Tanto la responsabilidad directa como la subsidiaria, se transmiten a los causahabientes de los responsables por la aceptación expresa o tácita de la herencia, pero sólo en la cuantía a que asciende el importe líquido de la misma.

Serán responsables directos, quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir su persecución y serán responsables subsidiarios, quienes por negligencia o demora en el cumplimiento de las obligaciones atribuidas de modo expreso por las leyes hayan dado ocasión directa o indirecta a que los caudales públicos resulten menoscabados o a que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial del importe de las responsabilidades directas.

El supuesto más típico de responsabilidad contable es el alcance. Tanto el alcance como la malversación se encuentran definidos en la Ley de Funcionamiento. El alcance es el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. Se considera malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo. Lo que significa que puede haber alcance sin que exista malversación, pero no lo contrario porque esta conlleva siempre el menoscabo indebido de dinero o de los demás bienes y derechos económicos. Existen otros supuestos distintos del alcance generadores de responsabilidad contable que no aparecen definidos en la normativa del Tribunal de Cuentas de un modo expreso sino en la Ley General Presupuestaria.

Los órganos de la jurisdicción contable son los Consejeros de Cuentas y las Salas de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas.  Están legitimados activamente para actuar ante la jurisdicción contable quienes tienen un interés directo en el asunto o son titulares de derechos subjetivos relacionados con el caso y, en todo caso, la Administración o Entidad pública perjudicada, que podrá ejercer toda clase de pretensiones ante el Tribunal sin necesidad en su caso, de declarar lesivos los actos que impugne, y el Ministerio Fiscal. La acción para la exigencia de la responsabilidad contable, en cualquiera de los procedimientos jurisdiccionales del Tribunal de Cuentas, es pública y en ningún caso se exige la prestación de fianza o caución, sin perjuicio de la responsabilidad criminal o civil en que pudiera incurrir el que ejercita la acción indebidamente. Se consideran legitimados pasivamente los presuntos responsables directos o subsidiarios, sus causahabientes y cuantas personas se consideren perjudicados por el proceso (también los preceptores de créditos, avales, subvenciones u otras ayudas procedentes del Sector Público, los gestores de fondos públicos…). Las partes deberán conferir su representación a un procurador o valerse tan solo de abogado (cancelación de fianza). Los funcionarios y el personal al servicio de las entidades del sector público legitimado para comparecer ante el Tribunal de Cuentas pueden hacerlo por sí mismos y asumir su propia defensa.

Los procedimientos contables son tres: el juicio de cuentas, el procedimiento de reintegro por alcance y el expediente de cancelación de fianzas. La Ley de Funcionamiento regula unas denominadas “actuaciones previas a la exigencia de responsabilidades contables”, que pueden ser de dos tipos según que los hechos sean o no constitutivos de alcance:

• Si los hechos no constituyen alcance, pero pudieran dar lugar a otro tipo de responsabilidad contable, el Consejero de Cuentas correspondiente, de oficio o a instancia del Abogado del Estado o del Ministerio Fiscal y con citación e intervención del presunto responsable, o de sus causahabientes, dispondrá la formación de pieza separada, a efectos de concretar los hechos, los posibles responsables y el importe total de los perjuicios ocasionados a los caudales o efectos públicos, cuando así se haya acreditado en el respectivo procedimiento fiscalizador.
• Si, por el contrario, los hechos fueron supuestamente constitutivos de alcance, la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas nombrará Delegado Instructor, quién después de realizar las correspondientes actuaciones de averiguación de tales hechos y de la identidad de los presuntos responsables, practicará la liquidación provisional del presunto alcalde, con citación del presunto responsable, del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado, o de la entidad perjudicada, requerirá de depósito o afianzamiento, y en el caso de no atenderse dicho requerimiento decretará el embargo preventivo de los bienes del presunto responsable. Esta instrucción puede ser efectuada por delegación en los Órganos de Control Externo.

Una vez concluidas las anteriores actuaciones previas, la jurisdicción contable se articula por medio de dos procedimientos que tienen el carácter de contenciosos: los juicios de cuentas y los procedimientos de reintegro por alcance: El juicio de cuentas es un proceso contable en el que se enjuicia la comisión de un ilícito contable distinto del alcance (cualquiera de las infracciones contables a que se refiere la Ley General Presupuestaria). El procedimiento de reintegro por alcance, se inicia una vez cumplimentadas por el Delegado Instructor las actuaciones previas. La jurisdicción contable conoce también de los expedientes de cancelación de fianzas que se asemeja a los expedientes de jurisdicción voluntaria. Los procedimientos jurisdiccionales podrán terminar, también, por auto de sobreseimiento, por allanamiento, por desistimiento y por caducidad.

Contra las resoluciones decretadas en fase de actuaciones previas cabe interponer recurso en el plazo de cinco días ante la Sala de Justicia, siempre que… En el ámbito propiamente jurisdiccional el sistema de recursos contables remite, en general, a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Una vez firme la sentencia recaída en los procedimientos jurisdiccionales se procederá a su ejecución, de oficio o a instancia de parte, por el mismo órgano jurisdiccional que la hubiera dictado en primera instancia, en la forma establecida para el proceso civil. Cabe la ejecución provisional contra sentencias no firmes pero ésta sólo se llevará a cabo a instancia de parte y deberá acordarse por auto motivado. Cuando no se haya podido obtener el total reintegro de las responsabilidades decretadas, se practicaran cuantas diligencias se juzguen pertinentes en cuanto a la averiguación y descubrimiento de bienes de cualquier clase sobre los que puedan hacerse efectivos. Si no dieran resultados las diligencias anteriores, se declarará la insolvencia de los responsables directos y se procederá contra los subsidiarios. La insolvencia se declarará mediante auto. La declaración de insolvencia de los responsables, tanto directos, como subsidiarios, se entenderá hecha siempre bajo la cláusula de “sin perjuicio”, lo que posibilita la reapertura de los trámites de ejecución si los responsables viniesen a mejor fortuna y el órgano competente tuviera conocimiento de ello. Una vez que sea firme la sentencia, se procederá a la tasación de costas que se efectuará de acuerdo con los preceptos contenidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

En relación con los interventores accidentales hay que dejar claro que tal y como dispone el artículo 16 b) de la Ley orgánica del Tribunal de Cuentas “No corresponde a la jurisdicción contable el enjuiciamiento de las cuestiones sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa”. Lo que supone que el Tribunal de Cuentas no puede entrar a considerar la posible ilegalidad del nombramiento del interventor accidental al tratarse de una cuestión sometida a otro orden jurisdiccional distinto del contable. Lo que no supone, desde luego, que el Tribunal de Cuentas pueda ser indiferente al enjuiciamiento contable de las circunstancias en que se produjo el acceso a la función interventora del funcionario, en la medida en que las mismas podrían modular el grado de diligencia que podría serle exigido en el ejercicio de su cargo, pudiendo a su vez moderar la culpabilidad que se le imputaría a efectos de la determinación de los perjuicios que le serían susceptibles de reclamación, y ello en base a lo que establece el artículo 38.4 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas respecto a los responsables subsidiarios en los que la cuantía de su responsabilidad se limitará a los perjuicios que sean consecuencia de sus actos y podrá moderarse en forma prudencial y equitativa.

En este sentido, el artículo 40.2 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, en relación con la responsabilidad subsidiaria, establece que cuando no existiera imposibilidad material para el cumplimiento de las obligaciones exigibles a un gestor de fondos públicos, pero el esfuerzo que hubiera de exigírsele fuera desproporcionado con el correspondiente a la naturaleza de su cargo, podrá atenuársele la responsabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 38. En efecto, el artículo 4 del Reglamento de Régimen Jurídico de los Funcionarios de administración local con Habilitación de carácter nacional 1174/87, establece la reserva de la función interventora a esta clase de funcionarios, a los que se exige una cualificación adecuada que se verifica por medio del proceso de selección y formación de tales funcionarios, si bien el artículo 33 del RD 1732/94 de 29 de julio de sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional sigue admitiendo estos nombramientos provisionales, permitiendo que las corporaciones locales, en supuestos de ausencia o enfermedad, puedan habilitar para dichas funciones con carácter accidental a uno de sus funcionarios suficientemente capacitado, posibilidad abierta también para los casos de puesto vacante siempre que la utilización de esta vía sea excepcional y con observancia del procedimiento previsto en la ley, además de tener una clara pretensión de ser un nombramiento provisional y brevedad temporal que implica la imposibilidad de que el nombramiento tenga una duración de varios años, como sucede en muchos supuestos.