La Potestad Tipificadora de los Entes Locales mediante Ordenanza

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La Potestad Tipificadora de los Entes Locales mediante Ordenanza

Una cuestión de gran importancia para los entes de la Administración local y relacionada, asimismo, con la vertiente de la reserva formal del principio de legalidad es la de su potestad normativa sancionadora autónoma mediante las Ordenanzas correspondientes. La jurisprudencia había venido otorgando a las Ordenanzas sancionadoras locales el mismo papel que al Reglamento con respecto a la ley; se admitían las Ordenanzas sancionadoras locales, en cuanto colaboración y desarrollo de leyes sancionadoras, bien estatales, bien de la correspondiente Comunidad Autónoma, y con los límites de no innovar ni las conductas reprochables ni las sanciones a imponer; pero en ningún caso admitía la jurisprudencia la potestad normativa autónoma de los Entes locales a través de las Ordenanzas, puesto que tal admisión suponía una quiebra del principio de legalidad.

La doctrina se oponía a ello basándose en diversos argumentos:

a) No se puede negar el carácter político y democrático de los Entes locales.

b) Las Ordenanzas sancionadoras autónomas en el mundo local, necesariamente se refieren a aspectos de la realidad estrictamente locales.

c) El principio de autonomía local.

d) Las sanciones constituyen un medio para conseguir el cumplimiento de los actos administrativos.

e) El Código penal despenaliza una serie de conductas consideradas hasta la fecha como faltas penales con la correspondiente sanción penal, con el argumento de que su campo propio normativo sancionador corresponde a los entes locales…

A pesar del peso y claridad de estos argumentos, tanto de la jurisprudencia (SSTS de 23 de junio de 2003 y de 27 de enero de 2004) como de la doctrina, el legislador se mantenía firme en sus posiciones, hasta que, finalmente, mediante Ley 57/2003, incorpora un nuevo Título a la Ley 7/1985, el XI, cuya rúbrica es Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades locales en determinadas materias. El art. 139 que lleva el título de Tipificación de infracciones y sanciones en determinadas materias, es del siguiente tenor: “Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”. El art. 140 (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003) regula los criterios anunciados en el 139, y el 141 establece el cuadro general de sanciones, con lo que el principio de legalidad, en su vertiente formal queda salvado. Se tipifican también en el art 141 los límites de sanciones, estableciéndose unas cantidades máximas, desvinculadas de la población de los entes, como hasta entonces.

El artículo 139 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local permite establecer “tipos” de las infracciones y las “consiguientes sanciones” por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes: Habla el precepto en primer lugar de la posibilidad de establecer “tipos” de infracciones en las correspondientes Ordenanzas. La doctrina del tipo viene de la Parte General del Derecho Penal al Derecho Administrativo. El tipo, según la doctrina más autorizada, es la descripción de la conducta prohibida, que deberá llevar a cabo la Ordenanza Municipal correspondiente. Tipicidad es la cualidad que se atribuye a un comportamiento cuando es subsumible en el supuesto de hecho de una norma jurídica, en nuestro caso en la Ordenanza correspondiente. El “tipo” tiene en derecho una triple función:

a) Una función seleccionadora de los comportamientos humanos relevantes.

b) Una función de garantía, sólo los comportamientos humanos expresamente previstos, pueden ser sancionados.

c) Una función motivadora general, ya que con la descripción de los comportamientos en el tipo, se indica a los ciudadanos qué comportamientos están prohibidos y espera que con la conminación de la sanción contenida en el tipo, los ciudadanos se abstengan de realizar la conducta prohibida, la materia de prohibición.

La descripción del comportamiento o conducta prohibida por la norma (la tipicidad), tiene dos aspectos fundamentales que dan lugar a dos vertientes del tipo:

a) El “tipo” tiene una vertiente objetiva que consiste en la descripción objetiva del comportamiento prohibido.

b) El “tipo” tiene también una vertiente subjetiva referida a la actitud (conocimiento) del autor ante la realización del tipo. Esta vertiente subjetiva es distinta según se trate de acción dolosa o acción imprudente. En la primera el sujeto debe abarcar con el conocimiento la vertiente objetiva del tipo, en el tipo imprudente el sujeto no lo abarca, pero sí incide en el deber objetivo del cuidado que se prevea en cada caso. Es muy importante describir bien las conductas, comportamiento o hecho prohibidos, de forma expresiva y concisa, huyendo de fórmulas amplias, equívocas o genéricas, poco expresivas.

La Ley 57/2003 de medidas para la modernización del Gobierno Local (BOE 17 de diciembre de 2003) supone, pues, la superación de los aislados pronunciamientos jurisprudenciales que venían admitiendo ciertas modulaciones o debilidades del art. 25.1 de la Constitución en el ejercicio de la potestad sancionadora de los Entes Locales ante situaciones de supremacía especial, pues la nueva Ley introduce una regulación legal de nuevo cuño que posibilita la tipificación de infracciones y sanciones por parte de los Entes Locales, siempre que: — no exista normativa sectorial específica; — su objeto sea la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos; y — se respeten los criterios establecidos legalmente sobre la clasificación de infracciones en muy graves, graves y leves, así como los límites cuantitativos a las sanciones económicas. Por tanto, se abre la posibilidad a las Corporaciones locales de tipificar, con los límites expuestos, infracciones y sanciones en sus Ordenanzas más allá de las meras relaciones de supremacía especial, pues no puede predicarse tal carácter de las relaciones que les unen con los vecinos del respectivo municipio, que deben calificarse más bien de relaciones de sujeción o supremacía general.

Las modificaciones de los artículos 127.1 y 129.1 de la Ley 30/1992, consisten en reconocer que cuando la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, se ejerza por la Administración Local, se hará de conformidad con lo dispuesto en el nuevo Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. En la modificación citada queda definitivamente establecido que la potestad sancionadora de las Entidades Locales se rige por la Ley 7/1985, de 2 de abril, en su nuevo título XI, y concordantes, salvo que exista en las materias de que se trate legislación sectorial, estatal o autonómica, que se regirá por ésta: deberá el Municipio seguir la legislación sectorial sancionadora, en materias tales como la seguridad en lugares públicos (Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo), ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías públicas (Texto articulado de Tráfico, Circulación de Vehículos y Seguridad Vial, Ley de 30 de diciembre de 2003); ordenación, gestión, ejecución, disciplina urbanística (Ley del Suelo y Reglamentos, o Ley Urbanística Autonómica correspondiente); Patrimonio Histórico Artístico (Ley 16/85, de 25 de junio de Patrimonio Histórico Artístico), etc. No obstante, si no existiera legislación sectorial específica, se seguirán las normas del Título XI de la Ley de Bases de Régimen Local. Tienen ya las Entidades Locales este instrumento legal de la Ley 57/2003, que permite crear tipos sancionadores por infracción, las Ordenanzas Municipales, castigando aquellas conductas que infrinjan las mismas, reprimiendo los actos indeseables ejecutados contra ellas. Se pretende con ello poner fin a la situación actual de inseguridad jurídica al ejercitarse por las Entidades Locales la potestad sancionadora de que están investidas por el artículo 4.1. f) de la Ley de Bases de Régimen Local.

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