Tabla de contenidos
1.- Prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario (PPPNT) Necesidad de introducir dicha figura, y diferenciación con las ya existentes.
2.- Preceptos modificados para introducir dicha figura, y su aplicación en la Ley de Contratos del Sector Público.
3.- Posibilidad vulneración de principios tributarios.
4.- Prestación del servicio por una empresa pública – actúa como medio propio – a través de una encomienda de gestión: ¿ se devenga Tasa o PPPNT?. (Consulta Vinculante V1577-22, de 30 de junio de 2022.).
Cuestiones a resolver sobre las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario.
1.-La necesidad de introducir esta nueva figura y si existe una diferenciación real con las ya existentes.
1.1.- Necesidad de introducir esta figura.
El artículo 31.3 de la Constitución española determina: «Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley».
La Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 analizó dicho concepto considerando se está ante una prestación patrimonial pública – PPP – cuando es exigida al ciudadano de forma coactiva por la prestación de un servicio vital o de obligatoria recepción del mismo, donde el hecho imponible lo realiza la propia Administración. Por tanto, la necesidad de la introducción de esta figura, desde mi punto de vista, la supone someter toda imposición coactiva al ciudadano a una norma que así lo habilite. Existe una ampliación del principio de reserva de Ley, tradicionalmente vinculado a los ingresos de derecho público (tributo), a los ingresos denominados privados o negociales, que traían causa de contratos de concesión de servicios para la prestación de servicios esenciales.
Por tanto, la respuesta es que la imposición de un tributo o PPPNT está afectada por el principio de reserva de ley, que garantiza al ciudadano seguridad jurídica a la hora de considerar que lo liquidado se ajusta a la Ley, y no a la libre voluntad de la Administración al imponerlo.
1.2.- Diferenciación real con las ya existentes.
De lo expuesto con anterioridad, diferencio:
| PPPNT. | TASA. |
| No tienen carácter tributario. Por tanto, su finalidad no es, únicamente, la del sostenimiento del gasto público. Persiguen un interés general. | Sí tienen carácter tributario. Su finalidad es sostener el gasto público soportado del servicio público que prestan. |
| Son todos aquellos que se exigen al ciudadano de forma coactiva, y no son considerados tributos. | Son tasas, contribuciones especiales e impuestos. |
| Son prestados por mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución. Sociedad mercantil; EPE, o tercero. | Son prestados por los órganos administrativos de la Administración correspondiente, por sus propios órganos, o por órganos de gestión especializada (RSCL) o dependiente (OOAA ). Pero en ningún caso, por persona privada o mediante gestión indirecta. |
| Al no tener carácter tributario, la elaboración, aprobación y entrada en vigor de las mismas – en el ámbito local – se regirá por lo dispuesto en el artículo 49 y 65.2 de la LRBRL, con la consideración de la aplicación de los artículos 139 y siguientes de la Ley 39/2.015, que opera como legislación básica. | El establecimiento de tributos sigue un cauce diferente en su elaboración, aprobación y entrada en vigor. Así la tasas se regirán por lo dispuesto en el artículo 17 y siguientes TRLHL; las contribuciones especiales por lo dispuesto en el artículo 34 de igual Ley y los impuestos: artículo 59.2 en relación con el artículo 17 (OF). |
| Tratamiento fiscal: se le aplica un IVA de un 10% | Tratamiento fiscal: no se le aplica el IVA. |
| Tiene una doble regulación jurídica: de carácter administrativo con la Administración; y de carácter privado con el usuario. | La relación jurídica con el administrado siempre está sometida al cumplimiento de normas administrativas, y la Administración utiliza potestad imperium sobre el ciudadano en los supuestos previstos en la norma. |
| Su cálculo no está previsto normativamente y tampoco hay un criterio unívoco al respecto. | Su cálculo sigue la teoría de la equivalencia de costes y el criterio de capacidad económica del artículo 31 de la CE. |
| La potestad es tarifaria, y la tarifa allega a un tercero: concesionario o mercantil con personificación privada. Forma parte del presupuesto de la Entidad, pero cuando se consolidan los presupuestos que conforman el mismo. | La potestad es tributario, y éste allega a la Administración. Los ingresos percibidos están insertos en el Estado de Gastos de la Corporación Local. |
| PPPNT. | PRECIO PÚBLICO. |
| Tienen carácter coactivo, son de obligada exacción por la prestación del servicio. | No tiene carácter coactivo. Se satisface por el ciudadano con carácter voluntario. |
| Si se presta por los entes de Derecho Público en situación de monopolio de hecho o de derecho, se está ante una tasa. (artículo 20.1.B.b TRLHL). | Para que existan se tienen que dar, cumulativamente, las siguientes circunstancias: a) El hecho imponible se genera voluntariamente por el ciudadano, como ya se ha expuesto. b) Y que dicho servicio o actividad no se preste por los entes de Derecho público en situación de monopolio de hecho o de derecho. |
| Es de aplicación el artículo 12 del TRLHL, que nos reenvía a la aplicación de la LGT para gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales. | No es de aplicación el artículo 12 del TRLHL. |
| PPPNT | CONTRIBUCIÓN ESPECIAL. |
| La prestación o servicio es realizada por la Administración que percibe la PPPNT por ello. | La prestación o servicio es realizada por la Administración, pero a la vez, financia el mismo en un determinado porcentaje con la persona natural o jurídica que resulta especialmente beneficiada por ello. |
| PPPNT. | IMPUESTO. |
| La prestación patrimonial no tributaria no es fuente de financiación como tal del Municipio, y no persigue el sostenimiento de gasto de los servicios municipales. Persigue el cumplimiento de fines de interés general. | El Municipio como Entidad Local básica para su financiación (artículo 142 CE), impone necesariamente, los impuestos determinados como tales en el TRLHL, y potestativamente, puede imponer otros. |
2.-La forma mediante la que se regula esta nueva figura, utilizando Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y los artículos que se modifican de las distintas leyes tributarias.
2.1.- La forma mediante la que se regula esta nueva figura en la Ley 9/2017.
La Ley 9/2017 – LCSP – clarifica el concepto de PPPNT mediante la modificación de distintas leyes como se explicita en apartado intra. Junto a las modificaciones antedichas; será el artículo 289 el que define a las concesiones de servicios como PPPNT: “las contraprestaciones económicas pactadas, se denominarán tarifas y tendrán la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público”.
Pero lejos de definiciones normativas expuestas en el plano de lo teórico, la LCSP plantea otros problemas que hacen difícil distinguir si se está ante una Tasa o ante una PPPNT, atendiendo, esencialmente, a la naturaleza del contrato. Así, se distinguen 2 tipos donde puede generarse duda, esto es si procede liquidar por PPPNT o por Tasa.
A. Si la prestación del servicio tiene naturaleza coactiva y el contratista asume el riesgo operacional en un contrato de concesión de servicios, siempre se devengará PPNT, y se liquidará siempre por tarifa.
B. Si la prestación del servicio tiene naturaleza coactiva y el contratista no asume el riesgo operacional ( es la Administración la que le paga), el contrato será considerado de servicios, en cuyo caso lo devengado tendrá naturaleza de tasa.
C. Si la prestación del servicio no tiene naturaleza coactiva, sino que se recibe de forma voluntaria, adoptaría la forma de tarifa. No obstante, lo anterior no sería considerada como PPPNT, porque faltan sus dos elementos esenciales: coactividad y prestación del servicio realizado por concesionaria o sociedad privada.
2.2.- Los artículos que se modifican de las distintas leyes tributarias.
Normativamente, la diferenciación de la PPPNT viene dada de las modificaciones realizadas por la Ley 9/2017, de 18 de Noviembre, de Contratos del Sector Público, sobre:
a).- La Ley General Tributaria: La Disp. Final 11ª LCSP 2017 da una nueva redacción a la Disp. Adic. 1ª LGT:
1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo.
2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.
Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.
Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general. En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.
b).- Modificación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
La Disp. Final 12ª modifica el TRLRHL, añadiendo un nuevo apartado 6 al art. 20, en los siguientes términos:
«6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución».
c).- Modificación de la Ley de Tasas y Precios Públicos.
La Disp. Final 9ª LCSP 2017 añade una nueva letra (la “c”) al art. 2 LTPP, del régimen jurídico de las tasas y los precios públicos.
c) [Sic] Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de la obra o por la prestación del servicio a los concesionarios de obras y de servicios conforme a la legislación de contratos del sector público, que son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias.”
3.- La desigualdad de tratamiento entre el mismo servicio prestado en municipios con distintas formas de gestión (en uno de forma directa y en otro de forma indirecta) y la posible vulneración de algún principio tributario.
La cuestión suscitada fue planteada en la Sentencia del Tribunal Constitucional número 63/2.019, de 9 de Mayo, y entre otros pronunciamientos consideró ajustada a derecho, la pretensión de inconstitucionalidad por vulneración del principio de igualdad, nacida de la comparativa de la aplicación de una tasa y una prestación patrimonial pública de carácter no tributaria. Lo resolvió estimando, que como la PPPNT no era considerado como una tasa, no le eran de aplicación las normas contenidas en el artículo 31.1 de la Constitución Española, o sea el principio de capacidad económica.
Este pronunciamiento ha sido criticado por la doctrina científica. En concreto, y a efectos prácticos, preocupa la aplicación del principio de equivalencia de costes, que supone un límite cierto, esto es, no se puede recaudar más de lo que cuesta el servicio. Y, el propio de capacidad económica, que en todo caso, debe de ser nítido y motivado en su apreciación.
Sin embargo, y aquí se vislumbra otra posible vulneración constitucional: principio de legalidad y de no interdicción administrativa; las PPPNT no tienen una regulación clara al respecto. No existe una regulación que determine normas, criterios o límites sobre la cuantificación del servicio y lo que se le exacciona al usuario.
La consecuencia de ello, es que el hecho imponible variará del impuesto a la tasa: donde computa, exclusivamente, el coste del servicio, al de la PPPNT, que simplemente, atenderá a criterios de mercado u otros análogos para justificar la gestión indirecta del servicio, con añadidura además del porcentaje a recibir por el concesionario.
En conclusión sí que será posible, que atendiendo a las distintas formas de gestión del servicio – directa por la propia Administración o indirecta por concesionario – el usuario pague más o menos por el servicio, y ello, conlleva inexorablemente una quiebra del principio de igualdad, puesto que a igual servicio recibido, igual (tasa o PPPNT) debe pagarse. Debería de existir un método de cuantificación tributaria o tarifaria, compartido, para que la forma de prestación del servicio no fuere determinante para la determinación del quantum a pagar por el usuario.
4.- Prestación del servicio por una empresa pública – actúa como medio propio – a través de una encomienda de gestión: ¿ se devenga Tasa o PPPNT?. (Consulta Vinculante V1577-22, de 30 de junio de 2022.).
4.1- Será considerado PPPNT, si:
La sociedad mercantil asume el riego en la prestación del servicio; es la misma, la que lo organiza y decide en todas sus fases, y además, realiza la totalidad de la gestión tributaria: gestión, liquidación, recaudación e inspección del tributo, así como cualquier otra actividad administrativa ordinaria. (altas, bajas, variaciones, resolución de incidencias, etc.).
4.2.- Será considerado Tasa, si:
La sociedad mercantil actúa de forma instrumental respecto del Ayuntamiento, que es quién presta el servicio al organiza y decide en todas sus fases, y además, realiza la totalidad de la gestión tributaria: gestión, liquidación, recaudación e inspección del tributo, así como cualquier otra actividad administrativa ordinaria. (altas, bajas, variaciones, resolución de incidencias, etc.).
