Problemática del Establecimiento del Servicio de Correos en los Pequeños Municipios

El servicio postal universal está reservado hoy día a la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos con la consideración de servicio de interés general. Resultando que el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal está obligado, especialmente, a: a) Ofrecer a los usuarios de los servicios postales que estén en condiciones comparables el mismo tratamiento y prestaciones idénticas. b) Prestar el servicio, sin discriminación alguna, entre los usuarios que se encuentren en condiciones análogas. c) No interrumpir ni suspender el servicio, salvo en casos de fuerza mayor… Pero para poder prestar este servicio postal universal de interés general (se supone que interés general para todos los ciudadanos y no solo para Correos) la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos necesita ubicarse físicamente en un local determinado del Municipio en el que va a prestar su servicio para llevar a cabo las tareas básicas de recepción y reparto. Nuestros Ayuntamientos han solucionado el tema de diversas maneras: La enajenación no suele ser una opción y el asunto se reconduce al arrendamiento (en el mejor de los casos por precios simbólicos) siendo lo habitual la cesión gratuita (en el mejor de los casos también, cesión de uso). Y, en fin, en más ocasiones de las deseadas el servicio de Correos está, simplemente, ubicado en precario, en un inmueble de propiedad municipal (que tendrá que ser patrimonial).

Si el Ayuntamiento, que por si se nos había olvidado recordamos que tiene como obligación la consecución del interés general, se niega o simplemente pone demasiados condicionantes a la ubicación del Servicio de Correos en uno de sus inmuebles, la respuesta de Correos es sencilla: en tal caso, es posible que no pueda continuar prestando el servicio y tenga que suprimir la Oficina, al incorporar un nuevo coste que hará variar las características económicas del servicio, a pesar de tratarse de un servicio público de interés general. Pero, a pesar de que el Ayuntamiento esté dispuesto a ceder de forma gratuita el uso de un inmueble para que la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos pueda prestar un servicio lucrativo (aunque, eso si, de interés general) es posible que tampoco pueda prestarse el servicio a los ciudadanos en aquellos casos de viviendas diseminadas en los que la rentabilidad no esté clara: ¿por qué, en tal caso el art. 1 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales expone casi con orgullo que el objeto de la presente Ley es la regulación de los servicios postales con el fin de garantizar la prestación del servicio postal universal a todos los ciudadanos…???

Inicialmente, se partió en nuestro país de la existencia de un monopolio por parte del Estado, para la prestación del servicio de Correos. Con el paso del tiempo se produjo el cambio de criterio que en un primer momento sólo se tradujo en disposiciones normativas parciales y asistemáticas. Todavía hoy día la normativa aplicable al sector postal español se halla dispersa en un gran número de disposiciones. La aprobación por el Parlamento Europeo y el Consejo, el 15 de diciembre de 1997, de la Directiva 97/67/CE relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales en la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, inspira la nueva regulación postal en España. La disposición adicional undécima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, configura el Organismo autónomo Correos y Telégrafos como una Entidad pública empresarial (Real Decreto 176/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos). Se recomienda la lectura de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de septiembre de 2002. En desarrollo de la Directiva Comunitaria se aprueba la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales con fundamento en la competencia exclusiva que al Estado reconoce el artículo 149.1.21.ª de la Constitución Española, en materia de correos como regulación básica y unitaria del sector postal en España. La Exposición de Motivos de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales considera a los servicios de comunicaciones en general y a los postales, en particular, un elemento básico para el desarrollo económico y elemento clave para la cohesión social, el incremento de la competitividad de las empresas y el desarrollo del comercio en España.

El art. 1 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales (tener en cuenta el R.D. 1298/2006, de 10 de noviembre) dispone que “Los servicios postales son servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia, con excepción de los servicios reservados al operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal. Sólo tienen la consideración de servicio público o están sometidos a obligaciones de servicio público, los servicios regulados en el Título III de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales”. El artículo 27 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales define servicio postal universal como “el conjunto de servicios postales prestados de forma permanente … en todo el territorio nacional y a un precio asequible para todos los usuarios”. Pero para poder prestar este servicio postal universal de interés general (se supone que interés general para todos los ciudadanos y no solo para Correos) la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos necesita ubicarse físicamente en un local determinado del Municipio en el que va a prestar su servicio para llevar a cabo las tareas básicas de recepción y reparto. Así, el art. 21 del Real Decreto 176/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos dispone que “La Entidad, de conformidad con el artículo 99 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, podrá adquirir, poseer, arrendar, permutar y enajenar bienes de cualquier clase…”

Por su parte, el Ayuntamiento dispone de un bien y pretende su puesta a disposición a la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos para que pueda prestar el servicio a que por Ley está obligada, porque, en caso contrario la prestación de ese servicio que se denomina “de interés general” corre el riesgo de desaparecer. Es realmente, una curiosa forma de entender el concepto de interés general: los servicios postales que presta correos solo son de interés general si resultan económicamente rentables para el interés particular de Correos. Esto supone que en aquellos pequeños Municipios a los que no llega la Televisión por cable, ni la cobertura de las compañías de telefonía móvil, y posiblemente tampoco las ambulancias a tiempo, ni siquiera podrán recibir la correspondencia en su domicilio si el Ayuntamiento no proporciona un local para poder prestar el servicio de correos: servicio, recordamos de nuevo que se denomina a si mismo “de interés general”. Nuestros Ayuntamientos han solucionado el tema de diversas maneras, dependiendo, básicamente, de si la persona física que representa a Correos y que es enviado para “negociar” una cesión gratuita, ha entendido que Correos ya no es un monopolio: 

• En ocasiones se ha llevado a efecto un arrendamiento de la totalidad o parte de un edificio patrimonial municipal para destinarlo al servicio de Correos. Y es poco probable, pero podría darse algún caso, en que el Ayuntamiento haya procedido a la enajenación (que si es de parte del edificio será precisa la previa segregación): el art. 107 (supletorio) de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas establece como regla para las cesiones onerosas el concurso, y como excepción la adjudicación directa para los supuestos que cita: los supuestos son indeterminados al hablar de «singularidad de la operación» y «limitación de la demanda», pero el TS admite esta posibilidad (arrendamiento o enajenación) referida al establecimiento del servicio de Correos (STS de 16 de junio de 1992). El precio del arrendamiento será el que libremente estipulen. Procurando, de ser ello posible, que alcance el límite legal a que hace referencia el art. 92.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 (tener en cuanta la legislación autonómica, en Aragón el art. 100 del Decreto 347/2002, de 19 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón), que lo refiere a la base de la licitación. Por motivos de utilidad pública o por las circunstancias del mercado previa justificación, podría arrendarse por cantidad inferior, sin olvidar que el artículo 71 del Texto Refundido de Régimen local (básico) prohíbe a las Corporaciones locales costear servicios del Estado o de las Comunidades Autónomas, salvo los supuestos de financiación concurrente previstos por la Ley, o las fórmulas de colaboración establecidas.
• Pero lo habitual es que Correos (o los que por esta entidad negocian) no estén en absoluto de acuerdo con esta solución (arrendamiento o enajenación) y soliciten la cesión gratuita (del local, o por lo menos su uso) motivándolo, precisamente, en que los servicios postales son servicios públicos de interés general. Este problema que se ha planteado en la práctica totalidad de nuestros pequeños Municipios encuentra una solución forzada a través del  Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986, pero afortunadamente, en Aragón, la solución se nos plantea de forma mucho más clara en el art. 102 del Reglamento de Bienes, Actividades, Servicios y Obras de las Entidades Locales de Aragón, titulado Cesión de uso por motivos sociales: “1. Las Corporaciones locales podrán tener en cuenta motivos que hagan prevalecer criterios de rentabilidad social sobre los de rentabilidad económica, en aquellos casos en que el uso del bien se destine a la prestación de servicios sociales, iniciativas locales de empleo, actividades culturales y deportivas y otras análogas que redunden en beneficio de los vecinos. 2. En estos supuestos podrán ceder el uso de los bienes patrimoniales directamente o por concurso, de forma gratuita o con la contraprestación que pueda convenirse, a otras Administraciones y Entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro para su destino a fines de utilidad pública o de interés social. El acuerdo deberá determinar la finalidad concreta a que habrán de destinarse los bienes, el plazo de duración, o su carácter de cesión en precario”. Lo recomendable es pues llevar a cabo una cesión de uso a través del procedimiento legalmente establecido y plasmarla en el oportuno convenio, teniendo la prevención de especificar que la cesión se realiza exclusivamente para la prestación del servicio postal universal, porque solo este tiene la consideración de servicio público. Insistimos también en la necesidad de concretar el plazo y su carácter de cesión en precario.

En todo caso no debemos perder de vista que no existe obligación alguna por parte de los Ayuntamientos de facilitar local al Servicio de Correos, porque no hay Ley que imponga tal obligación y porque es un servicio de competencia no municipal (artículo 149.1.21ª de la Constitución Española), pero tampoco debemos perder de vista el tenor literal del art. 19 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales que establece “Para garantizar la prestación del servicio postal universal se otorgan al operador que presta dicho servicio los siguientes derechos especiales: a) La condición de beneficiario en el procedimiento de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública, que se sujetará al trámite especial de urgencia regulado en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, para la realización de todas las obras e instalaciones necesarias para la prestación del servicio postal universal, correspondientes a proyectos debidamente autorizados. b) La exención de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados…” Si el local donde Correos presta su servicio esta siendo utilizado sin título estamos ante un precario administrativo o mera tolerancia que el Ayuntamiento puede dar por finalizado cuando lo estime conveniente concediendo un plazo prudencial para que el servicio no se resienta o en último término acudiendo a las normas del desahucio. Pero en tal caso hay que atenerse a las consecuencias porque la respuesta de Correos va a ser que en tal caso es posible que no pueda continuar prestando el servicio y tenga que suprimir la Oficina, pues el coste del local hará variar las características económicas del servicio, al incorporar un nuevo coste: insistimos, a pesar de tratarse de un servicio público de interés general.

Resulta pues bastante curioso que un argumento tan sólido como es el interés general que representa este servicio público, decaiga con la misma fuerza con la que se enaltece dependiendo de que es lo que se quiera motivar: así pues, cuando de lo que se trata es de no prestar el servicio en aquellos lugares en los que resulta antieconómico, la ley lo expone sin el más mínimo reparo: el art. 37 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula la Prestación de los Servicios Postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, titulado con la perífrasis “Entrega en casilleros concentrados pluridomiciliarios u otros de análoga naturaleza” establece que: “En los supuestos de fincas o casas aisladas, ámbito de gran desarrollo de construcción y mínima densidad de población, así como cuando concurran circunstancias o condiciones geográficas excepcionales, la Secretaría General de Comunicaciones podrá establecer condiciones específicas que faciliten la entrega de los envíos ordinarios en dichos ámbitos. En tanto no se establezcan estas condiciones, el operador prestador del servicio postal universal podrá entregar los envíos dirigidos a los destinatarios afectados en la oficina postal, previa comunicación a la Secretaría General de Comunicaciones y, en todo caso, dando aviso al destinatario de esta circunstancia en su propio domicilio y haciendo constar la oficina más cercana y el horario en que podrán ser retirados”. Es una bonita forma de decir que en estos supuestos de viviendas diseminadas no se va a prestar el reparto de correo a domicilio, atreviéndose después a referirse en los art. 45 y siguientes del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales a las “Normas de calidad” (art 17 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales).

En cualquier caso, esta medida no parece ser muy acorde con el derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución Española, ni con artículos como el art. 2 del Real Decreto 176/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos, o el art. 5 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales que se refiere de forma expresa a “La igualdad de trato a los usuarios de los servicios postales que estén en condiciones análogas” como garantía de los usuarios. Preceptos que se completan con los derechos del usuario del art. 10, los procedimientos de resolución de conflictos del art 20 y la posibilidad de exigir responsabilidad a los operadores postales por prestación de los servicios postales del art. 21 del Real Decreto 1829/1999.Con la misma claridad se expresa el art. 1 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales: “El objeto de la presente Ley es la regulación de los servicios postales con el fin de garantizar la prestación del servicio postal universal a todos los ciudadanos…” Y el art. 15 insiste “Se entiende por servicio universal el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la Ley y sus Reglamentos de desarrollo, prestados de forma permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible para todos los usuarios 5. Cada servicio integrado en el servicio postal universal, incluirá, por lo menos, las siguientes prestaciones: a) Entrega de cartas y tarjetas postales de hasta 2 Kg. de peso…”. A lo que el art. 16 añade “Respecto de la entrega de los envíos que se realicen dentro del servicio postal universal el operador, al que se encomienda su prestación, deberá cumplir las siguientes condiciones: a) Se realizará en la dirección postal señalada en la cubierta, salvo… b) Los envíos se entregarán al destinatario o a la persona que éste autorice o serán depositados en los casilleros postales o en los buzones domiciliarios, individuales o colectivos… En cualquier caso, el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal deberá respetar, en la prestación de los servicios incluidos en el ámbito de aquél, los siguientes principios: a) Ofrecer a los usuarios y clientes que estén en condiciones comparables el mismo tratamiento y prestaciones idénticas. b) Prestar el servicio, sin discriminación alguna entre los usuarios que se encuentren en condiciones análogas. c) No interrumpir ni suspender el servicio, salvo en casos de fuerza mayor…”.

Hay que tener en cuenta además que según el art. 18 de la de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales “Quedarán reservados, con carácter exclusivo, al operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal, al amparo del artículo 128.2 de la Constitución y en los términos establecidos en el capítulo siguiente, los siguientes servicios incluidos en el ámbito de aquél: A) El servicio de giro. B) La recogida, la admisión, la clasificación, la entrega, el tratamiento, el curso, el transporte y la distribución de los envíos interurbanos, certificados o no, de las cartas y de las tarjetas postales, siempre que…” En definitiva, al Organismo autónomo Correos y Telégrafos le pasa como al perro del hortelano, tiene reservado con carácter exclusivo la prestación de estos servicios pero no los presta (ni, por tanto los deja prestar) si hay viviendas diseminadas o o se le cede de forma gratuita un local.

En este punto no debemos perder de vista el art. 28 del Real Decreto 1829/1999 que establece con claridad “El operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal está obligado, respecto a los servicios incluidos en él, a realizar, todos los días laborables y por lo menos cinco días por semana, salvo circunstancias o condiciones geográficas excepcionales, que debe valorar la Secretaría General de Comunicaciones, previa petición razonada por parte del prestador del servicio: a) Una recogida…b) Una distribución y entrega al domicilio de cada persona física o jurídica, con las excepciones que se establecen en el artículo 37 del presente Reglamento… 4. El operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal está obligado, especialmente, a: a) Ofrecer a los usuarios de los servicios postales que estén en condiciones comparables el mismo tratamiento y prestaciones idénticas. b) Prestar el servicio, sin discriminación alguna, entre los usuarios que se encuentren en condiciones análogas. c) No interrumpir ni suspender el servicio, salvo en casos de fuerza mayor…” A lo que el art. 29 añade “En aquellas poblaciones o núcleos de viviendas no atendidos por una oficina del operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal, la admisión de dichos envíos postales podrá hacerse por el personal encargado del reparto domiciliario, al tiempo que realiza éste, a cuyo efecto se informará a los vecinos de estos núcleos del horario habitual de paso del dicho personal”. Determinación esta última que choca con el art. 48 Real Decreto 1829/1999 (art. 23 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales) que “garantiza el acceso a la red postal pública a todos los usuarios”.

El art. 51 (art. 22 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales) termina con una declaración de intenciones “…el Gobierno podrá imponer al operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal, otras obligaciones de servicio público distintas de las establecidas en el capítulo II del Título III de la Ley 24/1998, de 13 de julio, para garantizar la adecuada prestación de aquél y cuando así lo exijan razones de interés general, cohesión social o territorial, mejora de la calidad de la educación y protección civil o cuando sea necesario para salvaguardar el normal desarrollo de los procesos electorales…”, que como era de esperar solo se ha desarrollado en este último ámbito.

En todo caso recordamos que el art. 5 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales establece que “Para la tramitación de las reclamaciones de los usuarios, los operadores postales establecerán procedimientos: a) Transparentes… b) Sencillos… y c) Gratuitos. 7. Reglamentariamente, se determinará la responsabilidad en la que incurrirán los operadores postales, en caso de … incumplimiento de las condiciones de prestación de los servicios, reconociendo a cualesquiera usuarios, si procediere, el derecho a obtener la oportuna indemnización”.Pero al final el circulo se cierra y el art. 41 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales considera mera infracción leve “b) El incumplimiento por el operador de las reglas previstas en la normativa sobre consumidores y usuarios, en el trato que se dé a estos últimos. c)  Cualquier otro incumplimiento de las obligaciones impuestas a los operadores o a los usuarios por la normativa postal vigente para garantizar la correcta prestación de los servicios postales a los operadores o a los usuarios, salvo…” Y finalmente recordamos que, tal y como se ha expuesto más arriba, para garantizar la prestación del servicio postal universal se otorgan al operador que presta dicho servicio la exención de cuantos tributos graven su actividad vinculada a los servicios reservados, pero esto no supone, sin más, que no deban ni siquiera solicitar la correspondiente licencia de actividad (en la denominación del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961) o como quiera que se les denomine en las diferentes Comunidades Autónomas que hayan legislado sobre la materia (en Aragón, Licencia ambiental de actividad clasificada, por Ley 7/06) , a menos que sean esas mismas leyes las que hayan regulado la excepción (en Aragón Anexo VII de la Ley 7/06 de Protección Ambiental de Aragón).