Racionalizando la evaluación ambiental en relación con el urbanismo

Tiene uno la sensación a veces de que la evaluación ambiental se concibe como un instrumento para tratar de legitimar lo que ambientalmente resulta insostenible. En su momento, a mediados de la primera década de este siglo, viví muy directamente en puestos de gestión la insegura entrada en vigor de la obligación de evaluación ambiental del planeamiento urbanístico, tardía y perlada de excepciones basadas en conceptos jurídicos indeterminados que dieron lugar a sentencias firmes dictadas muchos años después, que anularon íntegramente complejos documentos de planeamiento urbanístico no evaluados porque no se consideró adecuadamente justificada la aplicación de la excepción de evaluación que previó la normativa transitoria de evaluación ambiental. En aquella época no eran muchos los planes, no evaluados, que hubieran podido superar una evaluación ambiental mínimamente rigurosa. Eran tiempos de explosión de la expansión, de previsiones masivas de reclasificación de suelo que multiplicaban por decenas la capacidad residencial o el número de viviendas iniciales del municipio. Eran tiempos del “ya se verá” al hablar de servicios urbanísticos, dotaciones y racionalidad del desarrollo urbano. Las palabras mágicas eran “suelo urbanizable no delimitado”.

La explosión de la burbuja inmobiliaria, que puso de manifiesto la frivolidad de las decisiones de planeamiento y la volatilidad de las plusvalías de papel que generaban, coincidió con la plena entrada en vigor de la obligación de evaluación ambiental de planes. La sostenibilidad que muchos defendimos bajo la normativa urbanística tradicional, con leyes autonómicas que privaban de instrumentos y argumentos para imponerla a los promotores de planeamiento, se convirtió ahora en el eje de la acción urbanística. El desarrollo sostenible y la concepción del suelo como un recurso escaso que inspiraron la legislación estatal de 2007 y algunas normas autonómicas que la siguieron dieron paso a nuevas prácticas de planeamiento. No faltaron en este momento los “conversos”, antes defensores de la autonomía municipal, de planeamientos muy expansivos, del crecimiento sin fin y la protección de la propiedad-promoción del suelo, devinieron en este nuevo contexto gestores “sostenibles” de urbanismo. No faltaron, tampoco, quienes, aun “conversos”, pretendieron y pretenden presentarse como fieles y viejos defensores de la sostenibilidad del urbanismo. El tiempo da mucha perspectiva. Se aprende con el tiempo, esto.

El caso es que, en este pendular país nuestro, lo ambiental lo impregnó todo y lo urbanístico pasó a un segundo plano. No voy a agotar al lector que haya iniciado la lectura de este comentario, cuyos conocimientos del urbanismo presumo, explicando qué es un estudio de detalle y para qué sirve. Pero sí quiero proponerle que se plantee si, dada la naturaleza jurídica, contenido habitual y objetivos de estos instrumentos, es precisa su evaluación ambiental, como si de un plan general, un plan de carreteras o un plan hidrológico de cuenca se tratase. No será el primero en hacerlo. Diversas normas autonómicas eximieron a estos instrumentos de evaluación, la andaluza de 2007 entre ellas. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Sevilla, que suscitó cuestión de inconstitucionalidad considerando que la evaluación ambiental de los estudios de detalle y sus modificaciones, frente a lo establecido en la legislación andaluza, es preceptiva conforme a la legislación básica estatal, considerando los precedentes recogidos en las Sentencias del Tribunal Constitucional 109/2017 (Illes Balears, declarando inconstitucional la exclusión de evaluación de diversas exenciones que afectan a planeamiento y a los estudios de detalle), 86/2019 (Canarias, declara constitucional la no sujeción, que no exclusión de los estudios de detalle porque no son instrumentos de planeamiento) y 161/2019 (Murcia, declara inconstitucional la exclusión, de nuevo, con la misma amplia perspectiva, ampliada a planes inequívocamente, que la Sentencia 109/2017) [analizando tales pronunciamientos, STC 123/2021, FJ 4.B) donde, fundadamente, considera cosas diferentes la primera y la tercera respecto de la segunda].

La Sentencia del Tribunal Constitucional 123/2021, de 3 de junio, cierra el debate acerca de la evaluación ambiental de los estudios de detalle, al menos en tanto se configuren como lo han estado tradicionalmente en la normativa urbanística. A efectos de la legislación ambiental de evaluación ambiental estratégica son instrumentos de escasa entidad, casi nula capacidad innovadora y claramente subordinados a planes que han de ser evaluados. En palabras del Tribunal Constitucional, analizando la legislación básica estatal parar concretar el canon de control, «no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa» [STC 123/2021, FJ 4.A)]. El Tribunal, coherentemente con sus pronunciamientos anteriores, cuestiona razonablemente la posibilidad de excluir de evaluación ambiental categorías completas de planes urbanísticos, base de las Sentencias 109/2017 y 161/2019, pero no, tras analizar el régimen jurídico de los estudios de detalle en la normativa andaluza (advirtiendo que así habrá que proceder respecto de otras normas autonómicas, en su caso), la de los estudios de detalle que en ella se regulan porque «son instrumentos complementarios -bien del planeamiento general, o de otros planes de desarrollo, como los planes de sectorización, los planes parciales o los planes especiales- y que se caracterizan por su escasa entidad y casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, quedando subordinados a otros planes que han de ser objeto de evaluación ambiental» (STC 123/2021, FJ 5).

Racionalidad. Es lo que aporta la Sentencia 123/2021, reconduciendo las cosas a sus justos términos. Ha de evaluarse lo necesario, lo establecido en la normativa europea y básica estatal, lo que razonablemente genera, por sí mismo, impactos relevantes en el medio ambiente. Centremos la atención en lo esencial, en lo que realmente puede incidir y mitigar tales impactos. Exacerbar el control ambiental llevándolo a donde no es preciso como un puro instrumento de obstaculización de las acciones afectadas solo contribuye al descrédito de ese control ambiental. Y no podemos permitirnos el lujo de ese descrédito, ya no.