Sobre la reforma local que se avecina…

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En el acelerado contexto político y normativo actual, tan profundamente afectado por la situación económica, ha emergido con fuerza el debate acerca de la reforma administrativa, mediáticamente centrado en la reducción del número de administraciones públicas y, especialmente, bajo el tan repetido lema de la sostenibilidad, de municipios. A la cuestión dediqué ya un comentario anterior mostrándome partidario de mayor reflexión y moderación. No se trata de vencer, ni siquiera aunque se haga por cauces democráticos porque las más sólidas mayorías acaban siendo coyunturales. Se trata de convencer, de implicar en las decisiones esenciales a cuantos más mejor, de ser capaces de pactar lo esencial.

Con ese ánimo abordo la lectura de la Propuesta de modificación del articulado de la Ley 7/1985, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL) en relación con las competencias de las entidades locales, resultado del trabajo del Grupo de colaboración interadministrativa del Instituto Nacional de Administración Pública (manejo la versión 1.2, de 25 de mayo de 2012). Dicho documento, que incorpora una propuesta de modificación de los artículos 2, 7, 8, 10, 25, 26, 27, 28, 31, 36, 42, 55, 57 y 86, la derogación de la disposición transitoria segunda (por su expansiva ambigüedad competencial) y la introducción de dos nuevas disposiciones transitorias. El conjunto implica una profunda reforma del régimen local que afecta a cuestiones estructurales, como la atribución y ejercicio de las competencias y la posición de las diputaciones provinciales y las comarcas en el nuevo régimen local.

Desde una perspectiva estrictamente competencial la propuesta plantea reforzar el carácter tasado, de expresa atribución, de las competencias municipales. Para ello clarifica la distinción entre servicios obligatorios y facultativos, previendo la prestación excepcional de estos últimos siempre que los obligatorios estén garantizados y dentro de las exigencias de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se establece el principio, además, de que ninguna atribución competencial pueda producirse sin un detallado estudio económico y, de ser precisa, sin la dotación o el incremento de los recursos financieros necesarios para asegurar la suficiencia financiera efectiva. Al servicio de esta idea, por lo demás, se modifica el listado de materias sobre las que los municipios ejercerán competencias. Resulta sorprendente en todo caso, como ponía de manifiesto Jesús Santos Oñate en un atinado comentario en este mismo blog sobre la degradación competencial municipal, que se mantenga la cláusula competencial general del artículo 25.1 LRBRL, si bien sobre el mismo debe reconocerse el notable impacto de la nueva regulación prevista en el artículo 7 LRBRL

Mucho más polémicas mediática y políticamente están resultando las modificaciones atinentes a la gestión forzosa de los servicios mínimos de determinados municipios por las diputaciones provinciales cooperando con las comarcas, cuyo ámbito será preferentemente considerado para la prestación común y obligatoria de los servicios mínimos (art. 26.3 LRBRL). La propuesta prevé el establecimiento de unos “estándares de calidad para todos o algunos de los servicios” mínimos y, sobre tal base, establece que “en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, las comunidades autónomas encomendarán a las diputaciones provinciales, o a los Cabildos o Consejos insulares en su caso, la prestación común y obligatoria, a nivel provincial o infraprovincial, de todos o algunos de los servicios previstos en este precepto, cuando no sea eficiente, de acuerdo con los estándares a que se refiere el apartado anterior, la prestación en el ámbito municipal, ya sea, entre otros, en razón de la naturaleza del servicio, la población, o la sostenibilidad financiera”.

En lo expuesto radica, a mi juicio, la clave de la reforma propuesta, que impone expeditivamente que “los municipios concernidos y la diputación provincial acordarán el traspaso de instalaciones y personal; a falta de acuerdo, la comunidad autónoma ordenará lo procedente”. Allí donde existan comarcas, se prevé que “el ámbito comarcal será preferentemente considerado para la prestación común y obligatoria, a cargo de las diputaciones provinciales, de los servicios mínimos, con arreglo a la dispuesto en el artículo 26.3” (art. 42.1 LRBRL), previsión que, aun cuando parece mantener la competencia en sede provincial, por más que el ámbito territorial de prestación sea el comarcal, debe interpretarse en conexión con lo establecido en el artículo 54.3 LRBRL, que prevé que puedan las diputaciones provinciales cooperar con las comarcas en el marco establecido en la legislación autonómica.

Es más, al margen de la regulación de los estándares de calidad a la que he aludido, las dos nuevas disposiciones transitorias imponen a municipios y mancomunidades la obligación de someter a evaluación el conjunto de sus servicios para ajustarlos al principio de sostenibilidad financiera y evitar duplicidades administrativas. Sus efectos resultarán demoledores “cuando de la evaluación resulte que no puedan mantenerse determinados servicios municipales” porque, en primer lugar, los servicios facultativos o actividades económicas en municipios cualesquiera deberán suprimirse y, tratándose de servicios obligatorios podrán privatizarse siempre y cuando no realicen funciones públicas. En segundo lugar, cuando se trate de servicios mínimos en municipios de población inferior a 20.000 habitantes estos deberán encomendar forzosamente su prestación a las diputaciones provinciales, cabildos o consejos insulares en los términos ya señalados, encomienda que resultará voluntaria para los municipios de población superior a la señalada. Y por último, en tercer lugar, si los servicios se prestan en el marco de un convenio o por delegación deberán reajustarse los términos financieros de uno u otra o la evaluación será causa de rescisión del convenio o de cese en la delegación. Pero es que, además, como garantía de efectividad de la norma propuesta, en cualquiera de los supuestos anteriores la administración del Estado podrá someter la aprobación de los planes de ajuste regulados en la nueva Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria a la adopción de las medidas que procedan en función del resultado de la evaluación.

La norma no se refiere, pues, a la supresión de municipios ni incide en la reorganización del mapa local. Simplemente, impone una radical reorganización competencial que, a la postre, puede llegar a convertir a muchísimos municipios españoles en un cascarón sin contenido. La cifra de 20.000 habitantes, en Comunidades como Aragón o Castilla y León, tiene un impacto demoledor. No es ya únicamente que en Aragón únicamente existan cuatro municipios que la superan, tres de ellos las capitales provinciales, es que incluso existen comarcas que no la alcanzan. Por otra parte, el resultado de las evaluaciones, de las más de ocho mil evaluaciones del conjunto de los servicios municipales, impondrá la asimetría total en la gestión de los mismos en función de su sostenibilidad, una asimetría que fácilmente podrá derivar en caos, atendiendo al hecho innegable de la inadecuación de la estructura provincial o, en su caso, comarcal, a las tareas que ahora se les encomiendan o a la circunstancia, más coyuntural, de las graves dificultades, si no imposibilidad legal, de incorporar personal.

Una vez más se legisla incidiendo sobre la organización administrativa sin reformar la planta administrativa. No hay vuelta atrás. Los interrogantes que la propuesta analizada son demasiados, a mi juicio, para valorar sus efectos, inciertos cuando menos. Lo coyuntural, ahora con faz financiera, se impone de nuevo a lo estructural. Otra vez.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

2 Comentarios

  1. A la vista de los nuevos planteamientos del Grupo de trabajo del INAP , se comprende la organización de determinados ministerios en el Primer gobierno del Partido Popular , por ejemplo , la unificación de los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas, que obedece al afán de controlar al máximo el gasto y evitar las disfunciones en las Administraciones Públicas ; ya veremos si se consigue con las medidas apuntadas , ya que con las lanzadas meses atrás de supresión o fusión de municipios difícilmente se conseguirían importantes ahorros a nivel global.
    De acuerdo con las medidas del grupo de trabajo no se preve la supresión de muncipios ni se altera la planta municipal , si bien se incide en las competencias muncipales y se rediseña el papel de la Diputaciones Provinciales, siendo en el primer aspecto donde se producen los cambios más importantes : acortandose las competencias del art. 25 .2 , eliminandose las » actividades complementarias » del art. 28 , y lo que es más importante , estableciendo la imposibilidad de asumir competencias impropias si no están garantizadas las propias y se cumple la ley de Estabilidad presupuestaria ; de este modo no se producirían los casos que todos conocemos de municipios que tienen las vías públicas deterioradas y cuentan con un lujoso Polideportivo municipal o una piscina cubierta .
    Otro aspecto a destacar es la definición o fijación de los estandares de calidad de los servicios mínimos , pues de ellos va a depender la entrada en juego de otra Adminstración , la Diputación , que de algún modo desapodere parcilamente de la gestión de esos servicios a los Ayuntamientos .
    Las líneas básicas están marcadas , y en principio el éxito de las mismas va a depender de que los dos grandes actores políticos logren ponerse de acuerdo en su plasmación legal , para evitar que un posterior cambio de mayorías deje sin eficacia lo regulado , aparte de la dificultad que se prevé si se hace un uso espúreo de los desapoderamientos de competencias a los Ayuntamientos cuando el signo político de éstos y los de la Diputación sean distintos , pues ¿ se utillizará el mismo criterio cuando la Corporación Local sea de igual color político ?
    En definitiva , después de 27 años de vigencia de la ley de Bases , se avecinan acontecimientos importantes para la Administración Local y para el constitucionalmente reconocido principio de autonomía local , que con voz crítica a veces creo que a determinados políticos y Corporaciones les ha venido bastante grande , y prueba de ello ha sido el RDL 4 / 2012 , que ha salvado de la quiebra a bastantes muncipios.

  2. Mas que un comentario, es una cuestion que me queda en el aire ¿ Que pasa con esas entidades menores, anteriormente en Andalucia EATIM, ahora denominadas Entidades locales automas? ¿ No se cuestiona lo insostenible de ellas en un termino municipal? ¿ esa duplicidad de funciones no esta incrementando gastos de forma innecesaria?. Espero que con esta reforma se aclare algo a los municipios que tienen que convivir con estos entes menores, que son a la vez dependientes e independientes.

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