Rigidez vs. flexibilidad en la dicotomía ley-reglamento del ámbito sancionador local (I)

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justiciaLa presente disertación surge sobre el debate acerca de la posible ilegalidad del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, por extralimitarse en la aplicación del principio de autonomía local y su posible incardinación en la regulación normativa de infracciones y sanciones “ad novum”, sin cobertura normativa previa.

Concretamente el punto controvertido es el siguiente párrafo del art. 78.3 letra b) del Decreto 60/2010, que desarrolla y añade al art. 207.3 letra b)  la Ley 7/2002 de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía:

“Los incumplimientos, con ocasión de la ejecución de los instrumentos de planeamiento, de deberes y obligaciones impuestos por la Ley o, en virtud de la misma, por dichos instrumentos incluidas las Normativas Directoras para la ordenación urbanística, las ordenanzas municipales de edificación y urbanización y los instrumentos de gestión y ejecución…”

De esta manera el artículo 78.3 letra b) del Decreto, no es una reproducción literal del artículo de la LOUA, y a primera vista parece realizar una ampliación de instrumentos jurídicos habilitantes en la calificación de ilícitos administrativos, sin cobertura de “lex certa”.

En primer lugar, surge el tema de la habilitación expresa por parte de la ley (cobertura legal) que habilite a los municipios a tipificar mediante Ordenanzas municipales supuestos “nuevos tipos de infracciones y sanciones” y en igual medida a los Reglamentos de Desarrollo.

Del tenor de los artículos citados por el autor (art. 78.3 letra b) del Decreto 60/2010 y  art. 207.3 letra b)  de la LOUA) no puede llegar a extraerse una nueva tipificación “ad hoc” por parte del Decreto, ya que lo único que hace es desgranar el concepto de “instrumentos de planeamiento”, realizando una inclusión de las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística y las Ordenanzas Municipales de edificación  y urbanización, para a posteriori enumerar los instrumentos de gestión y ejecución.

Es decir, a nuestro modo de ver nada innova, sino que matiza; ya que tanto las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística y las Ordenanzas Municipales de edificación  y urbanización, están englobadas en el concepto instrumentos de planeamiento, aunque no sea a “estrictu sensu”, ya que su función básica viene a ser la “correcta integración de la ordenación urbanística” de forma subsidiaria, “y en su caso complementan la establecida por los instrumentos de planeamiento”. Y por ende como establece el párrafo 1 del artículo 7 citado más abajo, la ley realiza una remisión expresa tanto a las normas por ella citadas (“normas reglamentarias generales a que la misma remite”) como tácita (“…y de las dictadas en su desarrollo”) respecto a aquellas que no cita expresamente pero que traen su causa de la misma para desarrollarla.

Por otro lado, queremos señalar que lo dicho se ve respaldado por la ubicación en el texto legal de las figuras nombradas según lo dispuesto en el artículo 7 y el 23 de la LOUA.

La ordenación urbanística (función principal) deviene también de unos instrumentos derivados y complementarios a la LOUA,  cuyas funciones son de integración y complemento, con lo cual el Reglamento de Disciplina ha venido simplemente a extrapolar el contenido del artículo 7 en el artículo 78.3.b), sin añadir nada extraño que no figurara antes en la propia ley. Lo que hace es matizar que, si bien las Normativas Directoras y las Ordenanzas no son Instrumentos de Planeamiento propiamente dichos, su función de complemento de los mismos, hace incardinarlos, como no podía ser de otra manera en el mismo lugar, siendo sus directrices las de áquellos, que nacen pues, como el Reglamento respecto a la Ley, para servirles de apoyo, respetando sus directrices.

En segundo lugar, estrechar el cerco de la capacidad de los reglamentos para desarrollar las leyes de las que traen causa, no parece una solución ni práctica ni efectiva. Recordemos que sobre todo en el campo del derecho administrativo actual y ya no digamos del Urbanismo en concreto, los cambios y modificaciones surgen inexorables en breves periodos de tiempo. La actualización de las leyes urbanísticas mediante Leyes de Medidas Urgentes y otras denominaciones similares, que denotan bien a las claras la susceptibilidad de este tipo de normativa a la mutación, hace del urbanismo un campo de cultivo idóneo y necesario para los desarrollos reglamentarios. La tramitación de nuevas leyes de modificación, las modificaciones legislativas puntuales, suponen engorrosos trámites de aprobación y la proliferación de excesiva normativa, que si bien pretende clarificar, lo único que consigue es despistar a la ciudadanía y a los operadores urbanísticos. La introducción de las novedades y actualizaciones vía reglamentaria palia en gran media toda esta problemática, ya que otorga mucha mayor sencillez en su tramitación y aprobación, siendo un instrumento de mayor eficiencia y celeridad, en un campo como hemos mencionado de constante cambio. (Ej: En Galicia la LOUGA, que es coetánea a la ley andaluza ha sufrido desde 2002 la friolera de 10 modificaciones tanto directas como por parte de legislación sectorial de incidencia en el amplio ámbito del urbanismo. Desde hace años se propugna por parte de varios sectores la aprobación de un Reglamento de Desarrollo de la ley gallega, que permita cesar la vigencia de los Reglamentos de la década de los 80, que mantiene vivos como en un gran número de Comunidades Autónomas una disposición transitoria ejerciendo de “cajón desastre integrador de lagunas”. En la comunidad gallega poseemos un Reglamento de Disciplina del año 99, que sigue demostrando día tras día su utilidad,  si bien no en lo tocante a infracciones y sanciones recogidad en la LOUGA; pero sí respecto a la clarificación de numerosos conceptos jurídicos, que en la ley sino aparecen indeterminados, muchas veces son de difuso contenido.(Ej: Cuando se entiende una obra terminada a efectos del cómputo de plazos respecto a los procedimientos de reposición de la legalidad y sancionador).

Por otro lado, si bien estamos de acuerdo con lo propugnado por la STC 133/1987 respecto al principio de legalidad en el ámbito sancionador, no podemos obviar las STCS 177/1992, 219/1989 y a sensu contrario la STS de 22 de marzo de 1997.

Del tenor de la primera sentencia, referente al aspecto material de la reserva de ley, entendemos que el artículo objeto de polémica del Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, cumple con la misma, ya que es la propia ley la que reguló todos y cada uno de los elementos punitivos, siendo áquel una simple matización-concreción, que de por sí no supone cambio alguno respecto a los elementos sustantivos y necesarios de la sanción. Como indica la sentencia, si incluso podemos regular los ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, no podemos penar la labor de concreción llevada a cabo en aras de obtener una mayor seguridad jurídica, sin tener que llevar a cabo las siempre peligrosas interpretaciones e integraciones jurídicas.

En tercer lugar, la potestad reglamentaria bajo la forma de Ordenanzas Municipales, es una de las manifestaciones de este principio de autonomía local, potestad reconocida expresamente en los diversos textos que forman el núcleo normativo local. A su vez la potestad sancionadora de los entes locales reside en las Ordenanzas Locales.

Las Corporaciones Locales según el artículo 25.2 d) de la Ley Bases de Régimen Local recoge la competencia en todo caso respecto a :

“d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.”

De lo antedicho entendemos que nada tiene que reconocer la LOUA a los entes locales, cuya expresión sería un mero acto declarativo, ya que su potestad deviene originariamente establecida ya en el bloque de la constitucionalidad de modo claramente constitutivo y “per se” inherente a la misma. La denominada potestad local tipificadora no se ve disminuida ni débil, ya que no necesita ser ratificada por ninguna norma autonómica, pues trae su legitimidad de normativa de mayor calado. Esta potestad tipificadora, siempre dentro de los límites legales es intrínseca a la potestad sancionadora.

Por otro lado volvemos a reiterar, que no creemos que el reglamento realice tipificación alguna, sino enumeración de elementos del tipo (el cual sería infracción de instrumentos) en todo caso.

CONTINUARÁ…

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Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Marín (Pontevedra). Entre sus Titulaciones destacan: Licenciado en Derecho por la Universidad de Santiago de Compostela, Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad de Santiago de Compostela, Graduado en Criminología por la Universidad de Santiago de Compostela. Máster en Derecho de las Administraciones e Instituciones Públicas realizado en la Universidad de Santiago de Compostela, en la cual también está realizando el Doctorado.

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