Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos

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Los principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos no suponen ninguna novedad legislativa (están presentes, por ejemplo,  en el artículo 3.1.e) de la LOFAGE) y desde un punto de vista interpretativo se trata de principios poco complejos, salvo el de proximidad, que puede dar motivo a diferentes consideraciones e, incluso, incongruencias.

Por lo que respecta al concepto de simplicidad, hace referencia al hecho de que las administraciones públicas deben utilizar técnicas y métodos que permitan la simplificación de trámites, la eliminación de procedimientos innecesarios y la disminución de los tiempos de espera. Con este principio se hace una llamada a favor de la descarga burocrática y de la agilización procedimental. Así como deben evitarse los gastos innecesarios, prescindibles o excesivos, lo mismo debe hacerse con los procedimientos o trámites superfluos, recurriendo a técnicas y métodos que permitan hacerlo (entre los que destaca la Administración electrónica que es una materia prolija en las LRJSP y la LPAC).

En cuanto a la claridad o principio de comprensión, éste guarda relación con la máxima que las normas y los procedimientos administrativos han de ser claros y comprensibles para los ciudadanos. Además, los medios públicos de información de los servicios han de usar un lenguaje accesible. Comprensión significa accesibilidad e inteligibilidad de los mensajes y documentos administrativos, superando el farragoso lenguaje administrativo, que ha llegado a requerir incluso manuales explicativos. Toda comunicación dirigida por la Administración a las personas debe ser clara y comprensible.

Durante muchos años se criticó a la administración por su opacidad, no sólo en los procedimientos de toma de decisiones sino también en el lenguaje que empleaba con los ciudadanos, poco claro, ambiguo y que impedía que un principio tan importante como la gratuidad y libre acceso de los ciudadanos al procedimiento administrativo fuera real. Para no quedarse indefenso, el ciudadano tenía que buscar un abogado especialista en Derecho Administrativo o un gestor administrativo que le ayudara a interpretar el contenido de los documentos que recibía de la Administración. Esta situación no ha desaparecido, pero desde la Unión Europea, desde hace tiempo, se insiste en este principio como uno de los derechos que tiene el ciudadano en sus relaciones con las administraciones públicas. Diferentes administraciones públicas han generado manuales de estilo que son de gran ayuda para los funcionarios públicos en el momento de redactar todo tipo de documentos públicos, tanto de lectura externa (muy en especial) como interna (por ejemplo, UE, 2015 o una compilación de este tipo de documentos generados por especialistas en lenguaje administrativo: Novagob, 2016). Sirva como ejemplo un decálogo propuesto por un grupo de trabajo de Novagob (2016): 1) Adapta el lenguaje administrativo al perfil de ciudadano al que va dirigido; 2) Sustituye párrafos largos por frases claras, cortas y concisas; 3) Evita los arcaísmos, muletillas y frases hechas; 4) Evita el abuso del estilo nominal; 5) Evita la solemnidad del tratamiento a partir de ciertos cargos; 6) Sustituye la ambigüedad de los escritos administrativos por precisión; 7) Siempre que sea posible, personaliza; 8) Evita el tono imperativo, a menos que sea necesario, y suaviza las formas; 9) Utiliza palabras y locuciones sencillas que puedan ser comprendidas por todos. El décimo consejo tiene un carácter meramente introductorio y conceptual.

Finalmente, el principio de proximidad es el más proceloso de los que agrupa este apartado. Por proximidad hay que entender la cercanía de las administraciones públicas a los ciudadanos, y esto hace referencia a múltiples variables, como el grado de descentralización, el nivel de desconcentración, las ventanillas únicas, la utilización de mecanismos electrónicos vía TIC, etc. Además, el principio de proximidad ha sido muy ponderado y puesto a la práctica por la UE mediante el principio de subsidiariedad. En todo caso, se parte del principio de que a más proximidad en la prestación de servicios y en las diversas formas de interacción de las administraciones públicas con los ciudadanos mayor legitimidad social y más elevado nivel de eficacia se consigue.

A nivel macro, España cumple sobradamente con el principio de proximidad tanto en la prestación de los servicios como en los procesos de toma de decisiones y de gestión lo más cercana posible a los ciudadanos. España es un país descentralizado, y materialmente equiparable a los modelos federales. Sirva de ejemplo que la Administración General del Estado solo maneja el 50% de todo el gasto público y posee únicamente el 22% de los empleados públicos. El resto de recursos económicos y de personal lo manejan las administraciones territoriales o subestatales. Estos indicadores demuestran un elevado nivel de descentralización si se tiene presente que el Estado retiene la caja única de la Seguridad Social y que posee unas competencias muy extensivas en materia de recursos humanos (fuerzas armadas, fuerzas de seguridad del Estado, empleados de correos, etc.), que además operan de manera muy desconcentrada en el territorio. Las políticas y servicios públicos que más inciden en la calidad de vida de los ciudadanos (sanidad, educación y servicios sociales) están totalmente descentralizados no solo en el ámbito de la prestación sino también en la gestión y capacidad de decisión.

A un nivel más concreto, la utilización de las ventanillas únicas (las más conocidas tienen que ver con la actividad empresarial y todas ellas han explosionado gracias a la administración digital) y como operan estas ventanillas únicas como oficinas de registro de carácter interadministrativo tanto a nivel electrónico como presencial (aspectos regulados en la LPAC). Además, la Administración electrónica ha cambiado de manera radical el paradigma de la proximidad.

El tema proceloso es la relación poco pacífica entre el principio de proximidad y principio de eficiencia. Ambos principios tienen que convivir de forma lógica y razonable evitando interferencias negativas entre ellas. Hay que tener presente que los ciudadanos podrían exigir de forma poco razonable el principio de proximidad. Por ejemplo, todos los ciudadanos desean tener un hospital de primer nivel o una universidad cerca de sus domicilios. Pero es obvio que esta exigencia es poco razonable ante el principio de la eficiencia. Ahora, por ejemplo, hay un debate en algunas comunidades autónomas que desean una mayor centralización territorial de los juzgados. Los actuales términos y capitales judiciales poseen una organización territorial que responde a necesidades decimonónicas. El principio era que cualquier ciudadano tuviera una sede judicial a un día de distancia entre el viaje de ida y vuelta en carromato. Es obvio que ahora, con las modernas infraestructuras y medios transportes, se pueden fusionar muchos partidos judiciales y cerrar sedes judiciales y los ciudadanos seguirán teniendo una sede judicial a escasamente un par de horas de viaje. Los ciudadanos van a protestar por estas fusiones y cierres pero es evidente que no atentan en absoluto al principio de proximidad y, en cambio, atienden mucho mejor al principio de la eficiencia. En este sentido, el punto álgido de la polémica ha surgido a raíz de la  Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) por la medida que se refiere a los principios que identifican al ámbito municipal. Se sustituye el principio de «máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos» por el de «principio de proximidad», que junto a los de «eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera», delimitan el ámbito de actuación municipal. La explicación se encuentra en el papel alternativo en la prestación de servicios municipales que la reforma encomienda  a las entidades locales supramunicipales. Pues bien, esta medida, más allá de otro tipo de polémicas políticas y controversias jurídicas, no podría decirse, a mi entender, que atenta en absoluto con el principio de proximidad aunque algunos autores no lo contemplan de esta manera: “no estamos ante una cuestión de «economías de escala», sino de prestación efectiva y adecuada de los servicios públicos”  (Mellado, 2014).

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