Valoración del suelo y riesgos de la propiedad

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El interesante Auto del Tribunal Constitucional 8/2015, de 20 de enero, de inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad 2995-2014, planteada por la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en relación con diversos preceptos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, ha venido a ratificar y desarrollar algunos de los planteamientos que lucen en la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre. En esencial, el Tribunal Constitucional ratifica con contundencia la constitucionalidad del sistema de valoraciones de la vigente legislación estatal de suelo una vez eliminado del ordenamiento jurídico el iniciso “hasta un máximo del doble” del artículo 22.1.a) de la Ley de Suelo [y 23.1.a) de su texto refundido].

Recuérdese cómo en la Sentencia 141/2014, ratificando su anterior Sentencia 61/1997 y concretando el alcance de la competencia estatal para el establecimiento de condiciones básicas de igualdad, el Tribunal afirmó que “la igualdad que persigue la atribución de esta competencia al Estado «no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional…, sino la que queda garantizada con el establecimiento de las condiciones básicas, que, por tanto, establecen un mínimo común denominador» (STC 61/1997, FJ 9). En la configuración de esas condiciones básicas es indudable que el legislador estatal cuenta, dentro del marco constitucional, con un amplio margen de apreciación o configuración, pues el art. 149.1.1 CE «permite al legislador estatal opciones diversas y, a la postre, modelos diferentes de propiedad urbana» (STC 61/1997, FJ 10), de forma que, «a resultas de esas condiciones básicas, por tanto, el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, como, por ejemplo y entre otras, la que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar» (STC 61/1997, FJ 10), pudiendo decirse lo mismo respecto al derecho a urbanizar.

El debate acerca de la legitimidad constitucional de esta forma de configurar el contenido urbanístico de la propiedad resurgió de la mano del debate acerca del sistema de valoraciones. Desprovista la propiedad del derecho a edificar, desde 2007 la Ley desvincula el valor urbanístico de la mera decisión de planeamiento al establecer que el suelo se valora conforme a su situación básica, conforme al estado en que se encuentre y no, por tanto, conforme al estado en que el planeamiento prevea que puede llegar a encontrarse. Ni más ni menos. Ciertamente, la Sentencia 141/2014 introdujo una modulación muy relevante al eliminar un límite taxativo que impedía ponderar adecuadamente las circunstancias del caso. Pero el fundamento esencial del sistema de valoraciones regulado en 2007 se mantuvo tras dicha Sentencia.

Ahora el Auto 8/2015 lo ratifica. Dice el Tribunal que “el método de capitalización de rentas modulado en atención a otros factores objetivos de localización es un sistema que incorpora valores acordes con la idea del valor real o económico del bien, que en abstracto puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización. No obstante la propia ley reconoce que, en determinadas ocasiones, este criterio puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien y prueba de ello es que permite corregir al alza el valor obtenido en función de factores objetivos de localización del terreno. El establecimiento de un tope máximo para este factor de corrección, que no se haya justificado, puede por ello resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real e impedir la determinación de una indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso «hasta el máximo del doble» ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE. En conclusión, desde el punto de vista abstracto que corresponde al Tribunal Constitucional, no ha de atenderse a las circunstancias precisas que en el supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida, de manera que la norma solo podrá considerarse constitucionalmente ilegitima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable” (FJ. 3).

Ciertamente, como ya expliqué en su día, esta doctrina constitucional otorga un relevante papel a los órganos que han de realizar la valoración y a los Tribunales que han de fiscalizarse en su caso. El impacto de la eliminación de límites legales taxativos aplicables sobre el valor determinado conforme al método de capitalización es importante, decisivo incluso, y el margen de apreciación otorgado a los aplicadores innegable. Cabría incluso afirmar que el Tribunal pone en cuestión incluso la propia metodología valorativa al ser posible siempre la ponderación al alza para alcanzar ese “proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía ofrecida”. Sin embargo, y aquí viene la decisiva afirmación del Auto 8/2015, el propio Tribunal, quizá advirtiendo esa posible interpretación, trata de impedirla diciendo que “la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le reconocerá en su día usos urbanísticos, esto es, propios de los núcleos urbanos, no es inconstitucional, pues pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado. En otras palabras, el art. 33.3 CE no garantiza en todo caso el valor de mercado. No lo hace, sin duda, cuando en su formación intervienen las expectativas derivadas de la futura aprobación del planeamiento, ni siquiera las derivadas de un planeamiento ya aprobado hasta que se hayan cumplido las cargas y deberes legalmente establecidos” (FJ. 3 in fine).

La Constitución, por tanto, no exige reconocer al propietario, por el mero hecho de serlo, el valor de la plusvalía autorizada por el planeamiento pero no realizada por el mismo mediando las correspondientes inversiones. Que la Ley pueda hacerlo, como hizo sin duda la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, es cuestión harto discutible, porque discutible es, y así lo reconoce el Tribunal Constitucional, “que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado” (Auto 8/2015, FJ. 3 in fine). Mucha doctrina para un modesto Auto.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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