La crisis alumbró tiempos de recentralización. La regulación constitucional y el posterior desarrollo de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera impuestos sobre unas maltrechas arcas públicas, con gastos sobredimensionados que los ingresos ordinarios no alcanzaban a cubrir, hizo que el principio de autonomía, pese a su innegable carácter estructural y estructurante, quedase aparentemente postergado tras exigencias amparadas, aparentemente, en los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Constitución y Ley orgánica, sin embargo, dieron paso a decisiones de mucho menor rango, ni tan siquiera normativas, que limitaban extraordinariamente la capacidad de acción de Comunidades Autónomas y municipios. La necesidad de financiación, y la dificultad para lograrla en mercado en determinados momentos de la crisis, permitió al Estado exigir el cumplimiento de condiciones rigurosas para acceder a los fondos estatales. La voluntariedad, en este contexto, era poco más que una cláusula de estilo.

La cosa no quedó ahí. La normativa estatal de subvenciones, reformada mediante la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa, incorporó una regulación de la base de datos nacional de subvenciones que, bajo el aparente y loable propósito de centralizar la información en la materia en una única plataforma, estatal, determinaba en realidad una muy notable restricción de las competencias autonómicas y locales por cuanto, en la práctica, numerosos actos dictados por sus respectivas administraciones en el ámbito de sus competencias, aun válidos, no podían ganar eficacia ni ser publicados válidamente en sus propios boletines oficiales, hasta que una autoridad u órgano estatal, previa comunicación autonómica o local del acto en cuestión, proporcionales a la administración emisora el enlace a la publicación en la plataforma estatal. Ni más ni menos. Y todo al amparo de una competencia estatal básica.

Posteriormente, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en adelante LPA), también dictada al amparo de competencias básicas estatales, probablemente para tratar de proporcionar cobertura a las exigencias del Ministerio de Hacienda a Comunidades Autónomas y Entidades Locales como condición del acceso a diversos fondos estatales, estableció en su disposición adicional segunda, que «para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado», si bien en el caso de que una Comunidad Autónoma o entidad local «opte por mantener su propio registro o plataforma», deberá «garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo», de modo que asegure «su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas». Nada que objetar hasta ahí.

Pero con lo anterior no obtenía el Ministerio de Hacienda la ansiada cobertura a sus exigencias. Por eso la misma disposición adicional segunda previó que, aun siendo voluntaria la adhesión, «su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera» y, todavía más explícitamente que, la Comunidad Autónoma o Entidad local que «opte por mantener su propio registro o plataforma» deberá justificar «ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior». El principio de autonomía quedaba así delimitado por el de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera poniéndose de manifiesto, de este modo, la indirecta mutación constitucional que la reforma del artículo 135 de la Constitución podría amparar.

Esta historia, este camino, no acaba aquí. Impuestas las dos normas anteriores, y eficaces, y aplicadas, de nuevo una competencia básica estatal pretendió amparar una subordinación como la expuesta del principio de autonomía a otras exigencias que el Estado, excediéndose, considera prioritarias. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público (en lo sucesivo LCSP), profundizando en la regulación anteriormente impuesta por la disposición adicional tercera de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ha establecido como causa de nulidad de pleno derecho «la falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante alojado en la Plataforma de Contratación del Sector Público o en los servicios de información similares de las Comunidades Autónomas, en el «Diario Oficial de la Unión Europea» o en el medio de publicidad en que sea preceptivo, de conformidad con el artículo 135». Si la citada disposición adicional tercera de la Ley 20/2013 había establecido, tras cambiar el nombre de la plataforma de contratación del Estado por el de plataforma de contratación del sector público, que «en la Plataforma se publicará, en todo caso, bien directamente por los órganos de contratación o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información de las diferentes administraciones y entidades públicas, la convocatoria de licitaciones y sus resultados de todas las entidades comprendidas en el apartado 1 del artículo 3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público», el salto en el vacío competencial de la LCSP parece más que evidente. Y así es no tanto por la regulación de la publicidad del anuncio de licitación en su artículo 135, cuanto por la combinación entre la causa de nulidad apuntada y lo previsto en el artículo 347.2, párrafo tercero, LCSP que, obviando el carácter voluntario de la integración autonómica en la Plataforma estatal, establece que «en cualquier caso, e independientemente de la opción elegida por las Comunidades Autónomas o las Ciudades Autónomas, de entre las señaladas en los dos primeros párrafos del presente apartado, estas deberán publicar, bien directamente o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información en el caso de que contaran con sus propios servicios de información, la convocatoria de todas las licitaciones y sus resultados en la Plataforma de Contratación del Sector Público». Y si no lo hacen la consecuencia jurídica que impone el legislador estatal no es ya la ineficacia sino la nulidad del acto de licitación. Nada más y nada menos.

Pues bien, llegados a este punto hay que dar cuenta de dos sentencias recientes del Tribunal Constitucional. La primera, la Sentencia 55/2018, de 24 de mayo, con votos disidentes que propugnaron la inconstitucionalidad, declara que «la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de esta Sentencia». La segunda, la Sentencia 33/2018, de 12 de abril, sin disidentes, declara con cita de la anterior «la inconstitucionalidad de los siguientes incisos del artículo 30 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa: a) El inciso «por conducto de la base de datos nacional de subvenciones» del artículo 30.1 [art. 17.3 b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones]. b) El inciso «La base de datos nacional de subvenciones dará traslado al diario oficial correspondiente del extracto de la convocatoria, para su publicación, que tendrá carácter gratuito» del artículo 30.3 [art. 20.8 a) de la Ley general de subvenciones]». Veamos sus argumentos.

La Sentencia 55/2018 concreta el reproche de inconstitucionalidad de los preceptos que finalmente acaba interpretando, para salvar su constitucionalidad, afirmando que «aunque la finalidad de la previsión controvertida es perfectamente legítima —compaginar la implantación de los medios electrónicos en todas las administraciones públicas con los mandatos de eficiencia (art. 32.1 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)—, el instrumento empleado, de acuerdo con la interpretación expuesta, no lo sería: una intervención de la administración central sobre decisiones organizativas fundamentales de las Comunidades Autónomas constitucionalmente imprevista que no cabe calificar de medida de coordinación debida, necesaria y proporcionada. Este control administrativo indeterminado viene a colocar a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia jerárquica respecto del Estado». [FJ 11.e)]. Por ello, el Tribunal busca una interpretación conforme, que encuentra, precisando lo siguiente:

«La obligación de argumentar la decisión tomada ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 2/2012 sería solo una obligación de la instancia territorial de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación al Estado; no implicaría la habilitación para ejercer un control administrativo. En particular, la previsión impugnada no haría depender la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la administración central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución. Se trataría de una base del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) que regularía una técnica de colaboración interadministrativa, esencial en el Estado de las Autonomías (entre otras muchas, STC 141/2016, FJ 7)» [FJ 11.f)].

El Ministerio de Hacienda, de este modo, pierde lo que buscaba con la norma así interpretada por el Tribunal Constitucional. Pero la argumentación de éste, como el propio fallo, resulta mucho más incisivo en relación con la regulación de la base de datos nacional de subvenciones introducida en 2014 por el legislador estatal. La Sentencia 33/2018 comienza asumiendo que el Estado puede imponer la publicación en boletines oficiales como garantía de publicidad conforme a la jurisprudencia constitucional, que nadie cuestiona, tras declarar, coherentemente, conforme con la Constitución «la obligación a las Comunidades Autónomas y resto de administraciones u organismos sujetos a la Ley general de subvenciones de comunicar al Estado las convocatorias de subvenciones y demás datos mencionados en el artículo 20, apartados segundo y octavo, de la Ley general de subvenciones, así como la potestad de un órgano del Estado de elaborar un «extracto» de esos datos» (FJ 9), pero recuerda de inmediato que «con carácter general, y desde la antes citada STC 227/1988, FJ 32, este Tribunal ha advertido que el alcance de la competencia del citado artículo 149.1.18 CE para establecer normas de procedimiento administrativo «común» debe interpretarse teniendo presente el límite de que con ello no se «condicione» en exceso, o incluso se llegue a «paralizar», la actuación de las Comunidades Autónomas» (FJ 11). Pues bien, la conclusión del Tribunal es rotunda, sin matices, respecto del condicionamiento de la publicación autonómica por la regulación introducida por el Estado:

«En lo que este recurso se refiere, si el interés del Estado en la publicidad y transparencia de las subvenciones justifica el deber de comunicación a la base de datos nacional de subvenciones ya tratado, lo que ese interés –que es el que legitima la reforma según las alegaciones del Abogado del Estado ante este Tribunal– no precisa ni demanda es la necesaria intermediación del órgano estatal (la base de datos nacional de subvenciones) de modo que sea éste el que deba remitir al boletín oficial correspondiente el extracto de la convocatoria para su publicación, o dicho en otros términos, que no pueda la Administración de la Comunidad Autónoma publicar la convocatoria sin la intermediación de ese órgano del Estado. Como más adelante se verá [fundamento jurídico 12 b)] existen otros medios de control en el ordenamiento constitucional que permiten alcanzar ese objetivo. Desde la perspectiva autonómica, por el contrario, esa necesaria intermediación de un órgano del Estado sí puede producir ciertas perturbaciones en el funcionamiento de su Administración, por ejemplo, el inevitable retraso de la publicidad de la convocatoria exigida por la misma de la Ley general de subvenciones, y en todo caso la subordinación y dependencia a una actuación ajena. Aunque el término «extracto», ya hemos dicho, excluye cualquier posibilidad de control, revisión o corrección de lo actuado por la Comunidad Autónoma, la perturbación que esa intermediación de la base de datos nacional de subvenciones puede producir en la actuación de la Administración autonómica debe conducir a declarar su inconstitucionalidad» (FJ 11).

¿Qué pasará con el régimen de publicación de la LCSP y la sanción de nulidad antes mencionada? El Tribunal Constitucional habrá de pronunciarse sobre ello porque la Comunidad Autónoma de Aragón ha recurrido ambas regulaciones. Ya se verá. Pero no parecería razonable que si la intermediación de un órgano estatal en el caso de las subvenciones o la justificación de la mayor eficiencia, en el régimen general, en relación con ámbitos de competencia autonómica o local «puede producir ciertas perturbaciones en el funcionamiento de su Administración», se reconociese ahora que puede el Estado, ejerciendo esa competencia básica, consolidar esa potencial perturbación laminando el principio de autonomía. Pero, como decía, ya se verá. La vida está llena de sorpresas.

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