¿«Ha aparecido un híbrido entre plaza y puesto» ?
La sistemática organizativa de los recursos humanos en el sector público se ha alimentado históricamente de las aportaciones que hacía la experiencia del sector privado, de grandes empresas, que al final eran sintetizadas por doctrinarios reconocidos (Taylor, Weber y muy especialmente Henry Fayol).
En el mundo privado internacional no se utilizaba esa dicotomía plaza-puesto. Se utilizaban y utilizan tres categorías: Job, Position y Employee, a las que me referiré más adelante. Nuestro derecho administrativo las transformó en plaza (Job) y puesto (Position). La plaza por su conexión presupuestaria, el puesto por las retribuciones. Pero veremos que esa invención empieza a hacer aguas.
Durante décadas el modelo organizativo del sistema español del empleo publico distinguía con claridad la plaza (estructura de empleo) y el puesto de trabajo (estructura organizativa), pero la práctica reciente —sobre todo con los procesos extraordinarios de estabilización— ha terminado creando una tercera realidad que nadie ha definido jurídicamente y que, sin embargo, todos utilizan.
Uno de los principios clásicos sobre los que se ha construido la gestión de recursos humanos en la Administración Pública española ha sido la separación entre plaza y puesto de trabajo. Como hemos dicho durante décadas ambos conceptos han desempeñado funciones diferentes dentro de la organización administrativa, hasta el punto de que la legislación, la jurisprudencia y la doctrina los han tratado como realidades claramente diferenciadas.
El problema nace porque plaza y puesto pertenecen a dos planos distintos.
- La plaza pertenece al plano jurídico-presupuestario.
- El puesto pertenece al plano organizativo.
Pero falta el plano «real». Y cuando los empleados públicos acaban en lo contencioso o lo social bien reclamando una continuidad del interinaje, bien reclamando un complemento específico B (especial disponibilidad), bien reclamando que se les asigne como primer destino un puesto concreto… en todos esos casos la claridad entre plaza y puesto se confunde como el café con leche que ya ni es café ni es leche, pero es algo que interesa.
La evolución de la gestión de personal durante los últimos años, y especialmente la derivada de los procesos extraordinarios de estabilización del empleo temporal, ha ido desdibujando esa frontera conceptual, y mucho más cuando nos referimos a los procesos de estabilización de Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. Hoy asistimos a una curiosa paradoja: seguimos hablando de plazas y de puestos como si fueran categorías perfectamente delimitadas, cuando en la práctica muchas decisiones administrativas descansan sobre una tercera realidad que nunca ha sido definida por el ordenamiento jurídico. Hace poco dos compañeros de Habilitación Nacional, una Secretaria el otro Interventor, ambos de Categoría Superior, y ambos con reconocida formación y experiencia, tuvieron un pequeño rifi-rafe en la Comisión Informativa de Personal por ese tema, la defensa de realidades diversas, una hablaba de plaza, el otro de puesto de trabajo, y sin embargo ambos se referían a los mismo.
Quizá haya llegado el momento de reconocer la existencia de un nuevo concepto: el puesto-plaza -o denominación similar- que sea una categoría híbrida que, aunque jurídicamente invisible, resulta cada vez más presente en la gestión cotidiana de nuestras administraciones.
Dos conceptos con funciones distintas
Tradicionalmente la plaza constituye la unidad básica del empleo público.
La plaza pertenece a la plantilla presupuestaria. Está asociada a un cuerpo, escala o categoría profesional y representa la existencia de una necesidad permanente de personal dotada económicamente en el presupuesto. Cuando una administración convoca una oposición, lo que realmente pretende cubrir son plazas vacantes.
Por el contrario, el puesto de trabajo pertenece al ámbito de la organización administrativa.
El puesto aparece en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) o en el instrumento equivalente y describe las funciones concretas, el nivel de complemento de destino, el complemento específico, la dependencia jerárquica, los requisitos para su desempeño y demás características organizativas. Cuando se convoca un concurso de provisión, lo que se adjudica no es una plaza, sino un puesto de trabajo.
Ambos conceptos responden, por tanto, a preguntas distintas.
La plaza responde a la cuestión: ¿cuántos empleados necesita la Administración?
El puesto responde a otra diferente: ¿cómo se organiza el trabajo que esos empleados van a desempeñar?
Un ejemplo sencillo
Imaginemos un ayuntamiento que cuenta con diez auxiliares administrativos destinados en una oficina de atención al ciudadano.
Desde la perspectiva de la plantilla existirán diez plazas de auxiliar administrativo.
Sin embargo, desde la óptica de la valoración de puestos puede suceder que los diez empleados realicen exactamente las mismas funciones, tengan idéntico complemento específico, el mismo nivel de complemento de destino y unas responsabilidades equivalentes.
En ese caso, desde el punto de vista organizativo realmente existe un único modelo de puesto de trabajo repetido diez veces, que en la valoración de puestos vendrán como un solo puesto.
No existen diez puestos distintos; existe un mismo puesto multiplicado por diez ocupantes.
Esta diferencia conceptual nunca había planteado especiales problemas.
Hasta ahora.
La estabilización como punto de inflexión
Los procesos extraordinarios de estabilización han obligado a identificar individualmente miles de plazas ocupadas temporalmente durante largos periodos, y muy especialmente en cuerpos tan dejados de la mano de Dios que muchas veces ni sabemos si están ocupados por interinos, si se han jubilado, si han cesado por otras causas, ni de que tasa de reposición disponemos este año. Me refiero a los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.
En ese proceso las administraciones han tenido que vincular cada plaza a una situación organizativa concreta, identificar qué empleado la ocupaba, en qué unidad prestaba servicios e incluso qué funciones desempeñaba. Cuantos años estaba ocupado el puesto y la plaza por interino, etc.
Poco a poco comenzó a producirse un fenómeno casi imperceptible: la plaza dejó de percibirse como una mera categoría presupuestaria para convertirse en una realidad prácticamente individualizada.
Se empezó a hablar de «la plaza de María», «la plaza del negociado de urbanismo» o «la plaza adscrita al servicio económico», expresiones que, en realidad, describen características propias de un puesto de trabajo más que de una plaza.
Sin pretenderlo, ambos conceptos comenzaron a mezclarse.
La valoración de puestos de trabajo sigue identificando a las diez plazas de auxiliar administrativo de la oficina de atención al ciudadano como un solo puesto pero con diez plazas. Pero se nos ocurre mirar la relación de puestos de trabajo y cada auxiliar administrativo ocupa un determinado puesto de trabajo… «usted ocupa la RPT 210, usted la RPT 230; usted no puede considerarse como despedido improcedente porque es interino y ha regresado el titular de la RPT 230; ¡ya pero a mi me contrataron como interino para una plaza de auxiliar administrativo de la oficina de atención al ciudadano sin identificar la RPT y aún quedan dos plazas por cubrir, por lo tanto no pueden despedirme por regreso del titular, no había titular!; ¡bueno eso ya lo dirán los juzgados, pero coja sus cosas y marche!»
El nacimiento de un híbrido
La consecuencia práctica es que muchas administraciones gestionan actualmente una categoría intermedia que no aparece definida en ninguna ley. Hay 200 empleados, por lo tanto 200 plazas, 200 números de RPT, pero solo 30 puestos de trabajo diferenciados a efectos de la valoración de puestos de trabajo.
No es exactamente una plaza, porque incorpora elementos organizativos propios del puesto.
Tampoco es un puesto propiamente dicho, porque se identifica como objeto de una convocatoria selectiva y como unidad integrante de la plantilla.
Es una especie de puesto-plaza.
Esta nueva realidad aparece continuamente en la práctica administrativa.
Cuando se identifica una plaza concreta dentro de un servicio determinado.
Cuando una plaza parece llevar implícita una adscripción funcional permanente.
Cuando una convocatoria selectiva describe funciones propias de un determinado destino.
Cuando la estabilización se realiza sobre una plaza perfectamente localizada dentro de la organización.
Cuando se habla de «amortizar una plaza» pero realmente lo que desaparece es una concreta necesidad organizativa.
En todos estos supuestos la Administración está manejando un concepto híbrido cuya existencia resulta evidente aunque el ordenamiento no lo haya bautizado.
¿Tiene consecuencias jurídicas?
La respuesta probablemente sea afirmativa.
Confundir plaza y puesto puede afectar a cuestiones tan relevantes como la movilidad de los empleados públicos, la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, la planificación de recursos humanos, la ejecución de los procesos selectivos, el cese de los interinos, las retribuciones, la jornada de especial disponibilidad, etc.
Si una plaza termina identificándose con un puesto concreto, desaparece parte de la flexibilidad organizativa que tradicionalmente ha caracterizado al sistema español.
La plaza deja de ser una categoría abstracta vinculada a una escala profesional y pasa a adquirir una identidad funcional propia.
Pero precisamente esa identidad corresponde jurídicamente al puesto de trabajo.
La mezcla de ambos conceptos puede generar incertidumbres interpretativas que acabarán trasladándose a los tribunales, yeso significa un coste para las arcas públicas que igual los doctrinarios de la materia podrían ahorrarnos.
Una reflexión para el futuro
Quizá el fenómeno no deba contemplarse únicamente como una desviación conceptual.
Puede que estemos asistiendo a la evolución natural de nuestro modelo de empleo público.
La gestión moderna de recursos humanos demanda identificar mejor las necesidades reales de las organizaciones, conectar la planificación con las funciones efectivamente desempeñadas y disponer de instrumentos más flexibles que las categorías tradicionales.
Si ello es así, quizá el Derecho Administrativo deba reconocer expresamente esa tercera realidad organizativa en lugar de seguir fingiendo que únicamente existen plazas y puestos de trabajo.
Porque las categorías jurídicas no son inmutables.
Nacen para explicar la realidad administrativa.
Y cuando la realidad cambia, quizá sea el momento de preguntarse si nuestras categorías siguen describiendo correctamente cómo funcionan hoy las organizaciones públicas.
Tal vez el «puesto-plaza» no sea un error terminológico.
Tal vez sea simplemente el nombre que todavía no hemos dado a una nueva pieza del sistema de empleo público.
La auténtica unidad básica de la organización no es ni la plaza ni el puesto, sino el «efectivo organizativo», es decir, cada repetición individual de un puesto tipo dentro de la RPT. Igual es muy ambicioso lo que aquí pretendo, pero dormir en los brazos de una doctrina obsoleta copiada del sector público pero rebasada por la realidad, es algo que nos tiene que hacer reflexionar. Si pudiéramos cuantificar en euros lo que nos está costando esta falta de progreso en las categorías de la organización del empleo público, igual nos daría para construir un nuevo hospital.
Supongamos un Ayuntamiento.
La RPT dice:
Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.
Hay diez personas.
La empresa privada diría:
Job
Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.
Positions
- Position 001
- Position 002
- Position 003
- Position 010
En España nosotros solemos decir:
Hay diez plazas, y un puesto de trabajo diferenciado.
Pero realmente estamos utilizando la palabra plaza para algo que funcionalmente es una posición.
… Ahí lo dejo… críticas al maestro armero….
