La potestad disciplinaria de las Administraciones públicas en relación con sus funcionarios públicos reviste importantes singularidades frente a la potestad sancionadora general, no siendo la menor de ellas su contextualización en el ámbito organizativo (tal como ha demostrado convincentemente el prof. Castillo Blanco).
Como es bien sabido, la relación funcionarial, lejos de ser episódica, se prolonga en el tiempo y, al menos en el caso de los funcionarios de carrera, se extiende de ordinario por décadas de servicios continuados, debido a la indisolubilidad del vínculo (la llamada «inamovilidad» por el art. 14 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, TREBEP).
Además, debido a la escasa movilidad interadministrativa, estos servicios suelen ser a la misma Administración pública. Y a esta característica debe añadirse la circunstancia de que la gran mayoría de las Administraciones públicas españolas son, como es notorio, organizaciones de tamaño pequeño o medio, con la consiguiente continuidad en las relaciones entre los mismos profesionales y con ello la probabilidad de que surjan y se enquisten conflictos personales.
En todo caso, el perfil característico del funcionario español es el de una persona que, tras acceder a un cuerpo o escala al servicio de una Administración pública, presta servicios en la misma Administración prácticamente durante toda su vida laboral.
Por su parte, si bien es cierto que, en general, las faltas disciplinarias graves y muy graves se encuentran definidas en las normas (art. 95 TREBEP y disposiciones concordantes de las leyes autonómicas sobre función pública), no se puede pasar por alto que determinadas faltas, principalmente leves, presentan la estructura de normas sancionadoras en blanco.
Así, el Real Decreto 33/1986, de 10 enero, califica como faltas leves, «El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones», y «El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave» (art. 8). Es decir, la norma sancionadora reenvía a las normas sustantivas que definen los deberes profesionales del funcionario, y que hoy en día puede tratarse perfectamente de principios éticos y de conducta, tal como se prevé expresamente en las leyes más recientes (p. ej., art. 170 Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía). Esta remisión en blanco (pues la norma sancionadora no contiene una determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica), sería claramente inconstitucional en el ámbito de la potestad sancionadora general, pero puede (y debe) admitirse en el contexto organizativo de la relación funcionarial.
A este elevado grado de indefinición de la norma sancionadora debe, además, añadirse el hecho de que la incoación (no así la resolución) del procedimiento disciplinario, si bien en teoría es un acto reglado, presenta en la práctica un innegable componente de discrecionalidad, el cual se presta, en ocasiones, a uso digamos «táctico» del poder disciplinario.
Pues bien, hechas estas precisiones, ciertamente bien conocidas, en el caso de incumplimiento de esos deberes y obligaciones del funcionario a los que reenvía la norma sancionadora (quede claro que no me refiero a las faltas perfectamente tipificadas), cabe cuestionarse si es equitativo que la reacción disciplinaria sea ciega e indiferente a la trayectoria profesional del funcionario responsable de la falta. ¿Acaso no deben contar algo los lustros e, incluso, décadas de servicios prestados no ya sin falta alguna sino a plena satisfacción de la organización? ¿Basta un simple «resbalón» para descargar sobre el empleado todo el aparato disciplinario?
Podrá objetarse que un trato diferenciado en la aplicación del régimen disciplinario tropieza con la generalizada falta de evaluación del desempeño profesional, de modo que se trataría de una discriminación sin otra causa que la mera antigüedad. Sin embargo, afortunadamente, la definitiva implementación de las previsiones del EBEP permite desvirtuar tal objeción.
Así, cabe recordar que la evaluación del desempeño incluye no solo la medición del rendimiento o el logro de resultados, sino también la valoración de la actitud (exposición de motivos EBEP), es decir, de la conducta profesional (art. 20.1 TREBEP). E, igualmente, la evaluación de la carrera horizontal incluye no solo la calidad de los trabajos realizados, sino también la valoración de la trayectoria y actuación profesional (art. 17.b TREBEP). Así, se viene valorando, entre otras circunstancias, el grado de compromiso del empleado con la organización.
Pues bien, lo que se propone aquí es que la evaluación del desempeño y de la carrera profesional, cuando sea positiva, tenga efectos también en el régimen disciplinario, mediante una suerte de crédito profesional, de tal modo que la mera comisión de una falta leve de incumplimiento de los deberes profesionales no deba necesariamente desencadenar una responsabilidad disciplinaria (con las consecuencias inmediatas e indirectas que ello comporta).
Es evidente que un sistema de este tipo sería dudoso en relación con la potestad sancionadora general (el llamado carné por puntos de legislación de tráfico funciona de modo diverso, por la simple no comisión de infracciones graves), pero es plenamente razonable en el ámbito de organizativo en el que se enmarca la relación de servicio del funcionario.
Asimismo, debo insistir que este sistema no se aplicaría a las faltas graves y muy graves cuyas conductas están definidas en la norma sancionadora. Y, como es obvio, todo crédito es susceptible de agotarse, debiendo la norma determinar las condiciones de su aplicación, no siendo, desde luego, este el lugar para formular propuestas más articuladas. Pero al tratarse de un criterio de graduación de la responsabilidad disciplinaria en beneficio de los responsables, cabe pensar que su ordenación mediante una norma reglamentaria no vulneraría la reserva de ley en materia sancionadora.
En definitiva, la aplicación de la potestad disciplinaria en relación con faltas leves de incumplimiento de deberes profesionales no debe ser indiferente a la trayectoria profesional del funcionario: el servicio prestado y positivamente valorado por la propia Administración debería contar también en el ámbito disciplinario.
No se trata con ello de crear espacios de impunidad, sino de que la actuación de la Administración sea equitativa, al tiempo que se limita (evidentemente no se puede eliminar por completo) ese uso «táctico» de la potestad disciplinaria.
