La Comisión Europea presentó el pasado 9 de septiembre de 2026 su propuesta de Reglamento sobre contratos públicos y concesiones, destinada a sustituir las tres Directivas de 2014 por una única norma directamente aplicable, una futura «Ley de Contratación Pública» europea[1]. La norma está siendo gestada en un momento ciertamente convulso y sería ingenuo pensar que no dejará huella en su articulado, que no será permeable a las preocupaciones y ocupaciones de nuestro tiempo. Se escribe mientras Europa descubre, con un retraso considerable, que su prosperidad descansa sobre cadenas de suministro que no controla, sobre una energía que no produce, sobre tecnologías que no fabrica y sobre una seguridad que durante décadas subcontrató. Se escribe después de una pandemia que dejó al continente compitiendo por mascarillas, después de una guerra en su frontera oriental, en medio de una rivalidad comercial que ya no disimula ni la mejor de las diplomacias y ante un socio transatlántico cuya fiabilidad ha dejado de darse por supuesta. Nadie discute que la Unión Europea deba proteger sus infraestructuras críticas, reducir dependencias peligrosas o evitar que el dinero de sus contribuyentes financie a quien cierra su propio mercado a las empresas europeas, son objetivos tan legítimos como urgentes. Sin embargo, el debate que pretendo abrir no versa sobre la legitimidad y urgencia de tales objetivos, sino sobre si la legitimidad de un objetivo garantiza la idoneidad del instrumento utilizado para alcanzarlo.
Esta reforma no nace precisamente de un sentimiento de victoria sino de un diagnóstico de fracaso, su razón de ser estriba en la ineficacia mostrada por el sistema actual en la consecución de los niveles de competencia y simplificación que se pretendían. El Tribunal de Cuentas Europeo constató en 2023[2] que la competencia en la adjudicación de contratos públicos disminuyó a lo largo de la década anterior, la proporción de procedimientos con una única oferta casi se duplicó, el número de licitadores por procedimiento se redujo casi a la mitad y la contratación transfronteriza apenas alcanzó el cinco por ciento del total. La Comisión, además, identificó como problemas persistentes la complejidad normativa, las dificultades de acceso de las empresas y la fragmentación de los sistemas de contratación electrónica. Es decir, la propia Unión Europea constata una contratación pública demasiado compleja, poco competitiva e ineficiente y pretende responder, entre otras cosas, atribuyéndole todavía más funciones como veremos a continuación.
La propuesta dice expresamente que la contratación pública no es únicamente una función administrativa, sino también una «poderosa palanca de política económica», incorporando entre sus objetivos y prioridades estratégicas la sostenibilidad ecológica y social, la innovación, la competitividad del mercado interior y la autonomía económica. A ello se añade la gran novedad, la geopolítica entra expresamente en el Derecho de la contratación pública. La propuesta contempla medidas relacionadas con infraestructuras críticas, información sensible, ciberseguridad, dependencias estratégicas, interrupciones del suministro, riesgos de influencia indebida de terceros países y, en determinados supuestos, preferencias europeas. La reforma es paradójica, pues promete menos cargas y papeleo, y promete a la vez que la compra pública sirva a la sostenibilidad, a la innovación, a la resiliencia, a la seguridad económica y a la preferencia europea. Ambas cosas son deseables, pero ambas cosas a la vez son difíciles de creer, dado que cada objetivo adicional que se incorpora al procedimiento puede exigir nuevas decisiones que justificar, documentar, ponderar y eventualmente defender ante un recurso, y todo ello añade costes de gestión. Y junto a la tensión con la simplificación, la reforma encierra otra tensión de difícil solución, la que existe entre reforzar la competencia y hacer la contratación más estratégica, ya que determinados requisitos estratégicos pueden reducir el número de operadores capaces de participar. Un requisito ambiental excesivamente específico puede excluir soluciones alternativas; una exigencia tecnológica puede favorecer a determinados operadores; determinadas condiciones de experiencia o capacidad pueden dificultar la entrada de empresas más pequeñas; y determinadas exigencias relacionadas con la seguridad o la procedencia pueden reducir legítimamente, pero también de forma significativa, el mercado disponible.
La cuestión no consiste en negar la contratación pública estratégica. No parece razonable cuestionar la incorporación de criterios sociales, ambientales, tecnológicos, innovadores o relacionados con la resiliencia, más aún en una actividad que nunca ha sido completamente neutra y respecto de la cual sería difícil sostener que deba limitarse a adquirir al menor precio. El problema es que la contratación pública puede estar comenzando a asumir tantas funciones que exista el riesgo de que termine perdiendo claridad acerca de cuál es su función principal, cuantos más objetivos políticos se depositen sobre el procedimiento de contratación, mayor será el riesgo de que el instrumento pierda simplicidad, eficacia, eficiencia, competencia y en definitiva conexión con su finalidad inmediata. Una contratación puede tener que atender simultáneamente a la eficiencia económica, la sostenibilidad ambiental, los objetivos sociales, la innovación, la inclusión, la igualdad, los derechos humanos en las cadenas de suministro, la ciberseguridad, la resiliencia, la autonomía estratégica, la seguridad del suministro, la preferencia europea o la participación de las pymes y obvio resultaría decir que el resultado puede ser políticamente intachable, pero completamente ineficiente desde el prisma estricto de la contratación pública, pues puede alejar al órgano de contratación de la pregunta que debería encontrarse en su origen: ¿Qué necesita realmente esta Administración y cuál es la mejor manera de adquirirlo?
El procedimiento de contratación es un instrumento de capacidad limitada y llevamos veinte años cargándolo con todo aquello que no sabemos resolver por otras vías. Ahora se le pide, por si fuera poco, que sostenga la base industrial europea y contenga las dependencias estratégicas del continente. El error no es que la Unión Europea reaccione al mundo que tiene delante, que es su obligación. El error sería que confundiera la reacción con la solución, depositando en el expediente de contratación una responsabilidad que corresponde a la política industrial, a la política comercial, a la política de defensa y a la política exterior, que son las que disponen de los instrumentos, la información y la legitimidad para ejercerla. Al procedimiento de contratación le corresponde algo más modesto y no menos difícil, esto es, que la Administración compre bien, limpio y a tiempo. Si además de eso ha de salvar la industria europea, contener a las potencias rivales y asegurar las cadenas de suministro del continente, es muy probable que termine sin cumplir ni lo primero ni lo segundo.
Debemos evitar los dos extremos que hoy parecen acechar al sistema, una contratación reducida a precio y procedimiento, indiferente a las consecuencias o circunstancias económicas, sociales o ambientales de nuestra sociedad, y una contratación convertida en una herramienta universal de intervención pública. Europa tiene ante sí una oportunidad única para construir un sistema de contratación pública más sencillo y competitivo y, a la vez, más estratégico, y para ello tendrá que navegar en ese necesario equilibrio entre ambos objetivos, sin perder de vista que los principios sobre los que se levantó todo el edificio europeo de la contratación pública siguen sin estar consolidados después de diez años de vigencia de las Directivas de 2014. Sin embargo, la lectura de la propuesta permite apreciar un desplazamiento del centro de gravedad hacia la dimensión estratégica de la contratación, que corre el riesgo de convertir el contrato público en un instrumento excesivamente ambicioso para alcanzar objetivos que quizá deberían lograrse mediante otras herramientas de política pública, como subvenciones, regulación, fiscalidad, planificación, inversión pública y política industrial, entre otras.
Resulta paradójico que nos dispongamos a defender Europa de las injerencias de Rusia, cuando llevamos décadas sin conseguir defender el expediente de contratación de las injerencias de quienes nunca apostaron por la competencia sino por la indecencia. Es posible que adjudicando un contrato a una empresa española se contribuya a no ahondar en el desequilibrio de nuestra balanza comercial con China y que a la vez se engorde la balanza comercial de quienes hacen de la contratación pública el vehículo idóneo para la corrupción. Antes de jugar en el gran tablero mundial hay que superar algunas casillas bastante más pequeñas, que aquí y ahora tienen el nombre de publicidad, concurrencia, igualdad, objetividad y simplicidad. La contratación pública europea parece dispuesta a librar grandes batallas en favor de la autonomía estratégica y frente a la competencia internacional, pero quizá convenga no olvidar que algunas de esas batallas empiezan en escenarios todavía más épicos y bélicos, como el despacho de un secretario-interventor de un ayuntamiento de menos de 5.000 habitantes, un experto en geoestrategia consistorial que esquiva misiles más grandes que los de la OTAN. Porque si perdemos de vista la esencia y la práctica, si dejamos de pisar suela de zapato, habremos escrito una ley perfectamente hija de su tiempo y perfectamente inútil para responder a su función primaria.
[1] https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en
[2] https://www.eca.europa.eu/en/publications/SR-2023-28
