Aspectos que se deberían tener en cuenta en la realización de auditoría privada en la administración local

Es habitual que se solicite la realización de auditorías externas de las cuentas, en especial en momentos de cambios políticos, ya que incluso el nuevo equipo de gobierno tiene ese punto incluido en su programa electoral, seguramente hasta subrayado en color rojo, o que se solicite en virtud de un acuerdo o convenio de gobernabilidad como pacto político que incluye la pretensión de realizar una auditoría privada.

El punto de partida debe ser la excepcionalidad, y no prohibición, que supone la participación de la empresa privada en la gestión económico-financiera y en las cuentas del sector público local ya que las funciones de control interno (función interventora, control financiero y control de eficacia) son competencia irrenunciable de los secretarios-interventores o interventores, en su caso, ya que así se establece en diversos preceptos legales – artículos 213 a 220 del TRLRHL, el artículo 92 bis de la LRBRL, el artículo 14 del Real Decreto 1174/1987, y artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como sin perder de vista el Proyecto de Reglamento de Control Interno en las Entidades del Sector Público Local-, realizándose a través de las técnicas de muestreo o auditoría (219.3 y 4 del TRLRHL). No obstante, la escasa normativa que regula la cuestión en la esfera de la Administración Local (artículos 220.3 y 222 in fine del TRLRHL) no prohíbe expresamente la misma, mientras que la regulación normativa más detallada aplicable en el ámbito estatal, permite de forma expresa y justifica la realización de auditoría externa en la disposición adicional segunda de la LGP y en la Orden HAP/2245/2015, de 23 de octubre.

Sin embargo, el fin de este artículo no es mostrar quien debe realizarla sino que pretende poner encima de la mesa una serie de premisas para que la auditoría externa sea legal, a partir de lo informado por el Tribunal de Cuentas en su informe de fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las entidades locales de los ejercicios 2004, 2005 y 2006. Así, estos aspectos a tener en cuenta se pueden resumir en los siguientes:

1.-Declaración expresa y motivada por parte de los servicios interesados – los de Intervención – en la que manifieste la falta de medios personales y/o materiales, así como la imposibilidad de proceder a la ampliación de los mismos y/o a la reasignación de efectivos. Por tanto, no se considerarían válidas las auditorías externas en cuyo expediente de contratación no constase esta declaración expresa, así tampoco en los que constase una declaración en contra de los servicios interesados, o en los que se hubiese sustituido por una declaración sustitutiva efectuada directamente por el Alcalde. Tampoco se deberían considerar válidos los casos en que la declaración se limitase a declarar la insuficiencia de medios con un fin meramente formal que en modo alguno justificase la necesidad del contrato con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22 del TRLCSP, tal y como se detalla en el Informe del Tribunal de Cuentas nº 1066 de 20 de diciembre de 2014. En este sentido la precitada Orden HAP/2245/2015, de 23 de octubre en el ámbito de la administración general del estado la podríamos considerar, al menos, discutible en relación a lo explicado en este punto.

2.-Manifestación expresa por las entidades a las que se atribuye la función de asistir técnicamente a las entidades locales, que justifique, en su caso, la imposibilidad de que se ejerza la auditoría por estas entidades – las Diputaciones Provinciales en virtud del artículo 36.1.b) de la LRBRL e incluso los órganos fiscalizadores externos como el Tribunal de Cuentas u OCEX como el caso de la Cámara de Cuentas de Andalucía por artículo 6, apartados 2.b) y 3. de la Ley 1/1988, de 17 de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía –. Esta segunda premisa tiene que ver con la disposición 2.1.9 d) de las NASP aprobadas por Resolución de la IGAE de 1 de septiembre de 1998, en la que se establece que uno de los objetivos de las auditorías de economía y eficiencia es tratar de determinar que no se produzcan duplicidad de tareas ni ejecución de trabajos inútiles. En este apartado habría que añadir la posibilidad de celebrar convenios con la IGAE en aspectos relativos a la colaboración con las Intervenciones locales, tal y como prevé la disposición adicional séptima de la LRSAL.

3.-Adecuado expediente de contratación: Junto al acuerdo de necesidad e idoneidad, analizado anteriormente, se deben tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:

1. a) Objeto del contrato: Debe ser determinado, teniendo en cuenta que la imprecisión del mismo y de la causa legalmente presumible, unido a otros aspectos como pueden ser los de tratar abarcar con la auditoría numerosos ejercicios presupuestarios sin justificación expresa de tal extensión, o la brevedad de los plazos para la ejecución, impediría constatar la necesidad de tal contratación, su eficacia, e incluso el carácter representativo de los resultados. Hay que tener en cuenta que no es objeto propio de estos contratos el rehacer o formar las cuentas anuales, sino analizarlas; ni tampoco, el certificar la deuda existente en la Corporación a una fecha determinada. De esta manera los pliegos deberán ser muy específicos y concretos, dando cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 66 y siguientes del R.D. 1098/2001, de 12 de octubre, con constancia de la identidad personal o funcional de los firmantes y con el contenido mínimo que establece el Tribunal de Cuentas en su informe precitado de fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las Entidades Locales (en página 112603 del mismo). La ausencia de concreción – los criterios de selección que se determinen no deben ser vagos, imprecisos, genéricos, ambiguos o discrecionales – podría no sólo invalidar total y absolutamente el contrato sino que podría convertir la auditoría en materialmente irrealizable ya que por ejemplo el número de expedientes a evaluar podría alcanzar una cifra desmesurada, así como quedar su selección al albedrío del contratista. Los objetivos que se pretenden deben estar definidos en la planificación y de ellos va a depender el tipo de auditoría que se vaya a realizar
2. b) Justificación adecuada en el expediente de la elección del procedimiento para adjudicar el contrato, con arreglo a lo establecido en el artículo 109.4 del TRLCSP y motivando la elección, tal y como detalla el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, en su Acuerdo 8/2015, de 16 de enero. Se exige asimismo su desarrollo de forma correcta, en especial en lo que se refiere a los negociados sin publicidad que es el adoptado en muchos de los casos y en los que en la práctica mayores defectos se observan al respecto.
3. c) La ejecución del contrato exige, de acuerdo con las NASP 3.2, 3.3, 5 y 6, una serie de aspectos a tener en cuenta, entre los que podemos citar la necesaria participación de los servicios interesados en el control y dirección de los trabajos desarrollados; el detalle de los servicios realizados en las facturas emitidas por la empresa adjudicataria, debiendo estar conformadas por el técnico responsable así como acompañadas de la documentación prevista en el pliego de prescripciones técnicas. Los resultados de los trabajos realizados deben estar firmados, resultando identificable el autor o autores de los mismos, y ser concretos y no meras generalidades que no se remitan al concreto soporte documental que las acredite. Asimismo, debe constar la recepción de conformidad, en los términos establecidos en los artículos 203 y 204 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

La ausencia o irregularidad de los aspectos analizados en el expediente puede significar que éste adolezca del vicio de nulidad, en virtud del artículo 32 del TRLCSP en relación con el artículo 62 de la LRJPAC, en cuyo caso se debería emitir el correspondiente reparo a la tramitación del mismo, con efectos suspensivos en la tramitación y la necesidad de resolución formal por el órgano competente, en los términos previstos en los artículos 216 y 217 del TRLRHL.

La práctica nos ofrece múltiples casos de ausencia o irregularidad de alguna de estas premisas, constituyendo un reflejo de la verdadera y única pretensión que se pretende con las auditorías externas, que es la de conseguir por su solicitante, bajo la capa de objetividad predicable de las empresas de auditoría, una visión crítica de la anterior gestión municipal, manifestándose en publicidad negativa de quienes la desarrollan e, indirectamente, de propaganda de quienes la contratan, al tratar así de conseguir un rédito político a costa de desvirtuar la actuación del equipo de gobierno de la legislatura anterior. Y hablamos de única pretensión teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos en los que los resultados de dichos trabajos manifiestan hechos que pudieran ser constitutivos de alcances contables, malversación de fondos públicos, y de otras actuaciones presuntamente delictivas, no se acaban poniendo en conocimiento del tanto de culpa al Ministerio Fiscal, o, una vez constatados los hechos, no se llegan a ejercer las acciones pertinentes ante el Tribunal de Cuentas para la exigencia de la correspondiente responsabilidad, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.