El Derecho a la Participación Política. STS de 24 de Septiembre de 2007

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El Derecho a la Participación Política. STS de 24 de Septiembre de 2007El Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2007 declara la vulneración del derecho de participación política de un concejal derivada del hecho de que se permitiese, en una sesión de un Pleno municipal, la lectura de un manifiesto por un miembro del público, que, únicamente podrá intervenir una vez levantada la sesión; otro tipo de intromisiones deberán ser impedidas por el Presidente, pudiendo éste incluso expulsar al asistente. El Tribunal Supremo considera que aunque el art. 88.3 ROF no obliga a acordar la expulsión de quienes interfieran el desarrollo de las sesiones sino que el alcalde-presidente tiene un margen de apreciación, facultándole para que ordene la expulsión en casos extremos, en esta ocasión no adoptó medida alguna; siendo esta falta de adopción de las medidas legalmente obligatorias para impedir un acto que afectaba directamente a la libertad de ánimo de los representantes de los ciudadanos en el Pleno (y precisamente en relación con el asunto que se iba a votar de inmediato) la que implica la vulneración del derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE, al permitir, en contra de las normas vigentes que rigen el desarrollo de la sesión, la creación de condiciones objetivas aptas para condicionar el ejercicio de tales derechos. A veces, los medios de comunicación nos muestran la cara menos democrática de nosotros mismos y algunos plenos se convierten en circos, no dejando en mejor lugar a los que en ese momento se encuentran en la Casa Consistorial. Todos hemos leído y visto noticias en las que la coacción y las malas maneras se imponen frente a aquellos que tratan de dialogar, mantener la calma y no levantar la voz: Empieza a ser urgente que todos maduremos y empecemos a utilizar las formas democráticas sin pervertirlas. De todas formas, todos sabemos que hacer este tipo de peticiones a dos meses de las Elecciones Generales es, más que temerario, totalmente inútil.

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha dictó sentencia con fecha 9 de octubre de 2003 en proceso seguido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (recurso 150/03) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: « …que la actuación del Ilmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de …, durante la sesión del pleno vulneró el libre ejercicio del derecho de participación reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitirse la lectura, al inicio de la sesión, de un comunicado o manifiesto por parte de un miembro del público». De forma que se condena al Ayuntamiento a que, mediante la convocatoria de un pleno ordinario o extraordinario proceda a la inclusión en el orden del día de determinados asuntos a fin de que se proceda a su debate y votación en debida forma. Contra dicha sentencia el Ayuntamiento interpuso recurso de casación alegando, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, infracción del artículo 88.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Entidades Locales en relación con el artículo 23.2 de la Constitución, en cuanto se refiere a la actuación política en la vida pública sin intromisiones ajenas que perturben la actividad del funcionario o autoridad en el ejercicio de sus funciones; Solicitando que se dicte sentencia en la que se declare ajustada a derecho la actuación del Ilmo. Sr. Alcalde. Se formula oposición argumentando en contra de lo alegado por la Corporación municipal y el Ministerio Fiscal presenta escrito en el que se opone a los argumentos del Ayuntamiento y solicita la desestimación del recurso de casación.

En el proceso de instancia se impugnaba la actuación del Alcalde durante un Pleno municipal en un doble aspecto: de un lado, por la alteración del orden del debate y votación de los asuntos incluidos en el orden del día; de otra parte, por permitir la lectura por un colectivo ciudadano de un manifiesto al inicio de la sesión, permitiendo asimismo que se arrojasen sobre los concejales del Grupo … muñecos "aparentemente ensangrentados". Tras un examen de las cuestiones suscitadas, la sentencia de instancia no aprecia en la alteración del orden del día ninguna vulneración del derecho fundamental invocado; como tampoco aprecia que tal vulneración se haya producido por la colocación de muñecos manchados ("no consta si semejando manchas de petróleo o de sangre") en las mesas de los concejales demandantes. Y sobre tales cuestiones no se ha suscitado controversia en el recurso de casación. La Sala de instancia recurrida considera, en cambio, que sí ha existido vulneración del derecho fundamental por haber permitido el Alcalde la lectura de un comunicado por determinados ciudadanos al inicio de la sesión. En torno a esta cuestión la sentencia de la Sala ofrece en su fundamento cuarto las siguientes explicaciones: «(…) Seguidamente debe analizarse el alegato relativo a la supuesta vulneración del derecho constitucional a la participación en los asuntos públicos derivada del hecho de que el Alcalde permitiese la lectura de un comunicado por determinados ciudadanos al inicio de la sesión. (…). En el caso de autos, según se desprende del acta de la sesión, una vez abierta la misma y "antes de iniciarse el estudio de los asuntos comprendidos en el Orden del Día, por el Sr. Alcalde se suspende la sesión, ante las palabras que inician la intervención del portavoz de la Mesa por la Paz".

Leído el manifiesto o comunicado, se hace constar que "reanudada la sesión, por D…, Portavoz del Grupo …, se plantea una cuestión de orden…"; más adelante se señala: "Por el Sr. Alcalde se indica que es ahora cuando realmente se inicia la sesión". De las informaciones periodísticas aportadas, y que se refieren a hechos no discutidos de contrario, se desprende que el manifiesto iba dirigido en contra de la guerra contra Irak y en contra de cualquier colaboración del Gobierno español con los EEUU en la invasión. Además, personas del público mostraron carteles con la leyenda "Niñ@s iraquíes muertos por petróleo". Por último, y en cuanto a la cuestión de si se arrojaron o no "muñecos aparentemente ensangrentados" sobre los concejales de la oposición, lo único que cabe dar por probado es que fueron depositados sobre sus mesas muñecos manchados, no consta si semejando manchas de petróleo o de sangre. Lo primero que ha de averiguarse es si la actuación descrita supone vulneración legal, para, si así fuera, decidir si la misma implica a su vez una vulneración del derecho constitucional del artículo 23. Entiende el Tribunal que la actuación del Alcalde durante el Pleno fue, en este punto, contraria a lo establecido en el artículo 88.3 del ROF El precepto deja claro que el público asistente a las sesiones no podrá intervenir en éstas. Según la contestación a la demanda, no hubo tal intervención, pues la sesión se suspendió y no se reanudó hasta que terminó de explayarse el ciudadano que la llevó a cabo. Es más, se dice que precisamente el Alcalde utilizó una técnica hábil para impedir la intervención en la sesión sin tener que recurrir a la coacción, simplemente suspendiendo la sesión y reanudándola después.

El problema, sin embargo, es que lo que la norma impone no es que el Pleno ceda su espacio y su tiempo a quien altera el orden, ni que se paralice la sesión porque haya un ciudadano que quiera intervenir en el momento que mejor le parezca, sino que lo que exige es que nadie del público intervenga mas que una vez levantada la sesión (y aun eso, sólo para hacer "consultas") y que en caso contrario se impida por el Presidente, pudiendo éste incluso expulsar al asistente. Una vez abierta la sesión lo único que cabe es tomar las medidas necesarias para que quien la perturbe cese de inmediato en la perturbación y en su caso abandone la sala; lo que no cabe es cederle el campo a fin de que proceda con total libertad a consumar la alteración del orden del Pleno. A la vista de ello, la medida de suspender y reanudar la sesión no es más que un subterfugio o fraude de ley que lo que permite es que la alteración del orden del Pleno se consume, e implica dejación de las funciones propias del Presidente. Dicho lo anterior, debemos averiguar si ello supuso vulneración del derecho constitucional de los Concejales recurrentes a participar en los asuntos públicos. Recordemos que el artículo 23 de la Constitución Española establece: "Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal". (…) Así pues, el representante electo de los ciudadanos tiene el derecho a desempeñar su función representativa y el cargo público que ocupa sin perturbaciones ilegítimas; y ello es especialmente importante en relación con el momento en el que se lleva a cabo el acto más propio y elevado de la representación democrática, a saber, el momento del debate y votación de los asuntos públicos en las asambleas representativas elegidas por sufragio de los ciudadanos.

En tales momentos el derecho del artículo 23 de la Constitución Española reclama que se impongan por quien dirige la asamblea, sin vacilaciones de ninguna clase, las condiciones precisas que garanticen el respeto al equilibrio de ánimo de los representantes de los ciudadanos a la hora de desempeñar su labor. Por eso, no resulta admisible que con carácter inmediatamente anterior al debate de tres puntos relativos, directa o indirectamente, al problema de la invasión de Irak, se permita, en contra de la legalidad, que se lea un manifiesto relativo, justamente, a tal asunto. Naturalmente, no es posible adentrarse en el fuero interno del Concejal para averiguar si el hecho en cuestión condicionó o constriñó, y hasta qué punto, el legítimo ejercicio de su cargo representativo; pero lo que sí puede afirmarse es que la falta de adopción de las medidas legalmente obligatorias para impedir un acto que afectaba directamente a la libertad de ánimo de los representantes de los ciudadanos en el Pleno, precisamente en relación con el asunto que se iba a votar de inmediato, implica la vulneración del derecho comprendido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitir, en contra de las normas vigentes que rigen el desarrollo de la sesión, la creación de condiciones objetivas aptas para condicionar o constreñir el ejercicio de tal derechos. En consecuencia, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo por este motivo. La estimación obliga, por elemental coherencia jurídica, a admitir la pretensión del actor de que se condene al Ayuntamiento a que proceda a convocar nuevamente el Pleno a fin de debatir los asuntos del orden del día afectados, esta vez sin perturbaciones indebidas.

En efecto, pese a que es discutible el sentido de debatir ahora asuntos tan vinculados al momento mismo en que fueron objeto de debate y votación, no lo es menos que la estimación de la vulneración legal no permite adoptar otra decisión que esta, pues son estos los asuntos respecto de los que quedó afectado el libre ejercicio de los derechos constitucionales del concejal recurrente… » .En el único motivo de casación que se formula, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta jurisdicción, la Corporación municipal recurrente alega la infracción del artículo 88.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, en relación con el artículo 23.2 de la Constitución en cuanto se refiere a la actuación política en la vida pública sin intromisiones ajenas que perturben la actividad del funcionario o autoridad en el ejercicio de sus funciones. La Corporación recurrente sostiene que, frente a lo que señala la sentencia, no hubo en este caso una infracción del artículo 88.3 del Reglamento citado pues tal norma no obliga al Alcalde a acordar la expulsión de la persona o personas que interrumpan el desarrollo de la sesión sino que simplemente le faculta ("…pudiendo el Presidente proceder…") para, en casos extremos, acordar la expulsión del asistente que por cualquier causa impida el normal desarrollo de la sesión. Y no habiendo existido infracción del precepto reglamentario -concluye el Ayuntamiento- tampoco podrá declarase vulnerado el artículo 23.2 de la Constitución pues durante la lectura del manifiesto la sesión del Pleno estuvo suspendida y fue una vez terminada dicha lectura cuando se inició realmente la sesión, desarrollándose a partir de ese momento sin incidentes el debate de los asuntos, sin interferencia alguna que limitara o coartara la presencia o la opinión de los concejales.

El planteamiento de la Corporación recurrente, según considera el Tribunal, no puede ser asumido, porque si bien es cierto que el artículo 88.3 del Reglamento no obliga a acordar la expulsión de quienes interfieran el desarrollo de las sesiones sino que confiere al Alcalde-Presidente un margen de apreciación para que adopte las medidas que las circunstancias demanden, facultándole para que en casos extremos ordene la expulsión. Pero sucede que en este caso no adoptó medida alguna y sencillamente permitió que se produjese la lectura del manifiesto, modo éste de proceder que desde luego no se acomoda a lo dispuesto en la norma reglamentaria ("El público asistente a las sesiones no podrá intervenir en éstas, ni tampoco podrán permitirse manifestaciones de agrado o desagrado,…").En cuanto a la vulneración del derecho fundamental del concejal demandante, considera el Tribunal que son también acertadas las consideraciones que hace la Sala de instancia al señalar que, aunque no es posible adentrarse en el fuero interno del concejal para averiguar si efectivamente resultó violentado o constreñido, y hasta qué punto, el legítimo ejercicio de su cargo representativo, sí puede afirmarse que la falta de adopción de medidas encaminadas a impedir la perturbación del orden que se estaba produciendo -la lectura de un manifiesto referido directamente a cuestiones sobre las que se iba a debatir y votar de inmediato- supone la vulneración del derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitir, en contra de las normas vigentes que rigen el desarrollo de la sesión, la creación de condiciones objetivas que podían condicionar o constreñir el ejercicio del derecho de representación. Por las razones expuestas el recurso de casación es desestimado y se falla que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento.

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Mª Esperanza Serrano Ferrer es Licenciada en Derecho por la Universidad de Zaragoza en el año 1995 y Secretaria-Interventora de Administración Local desde 2002. Ha prestado servicios en el Ayuntamiento de Torrente de Cinca (Huesca) y en la actualidad desarrolla sus funciones en el Ayuntamiento de Villanueva de Gállego (Zaragoza). Está especializada en Derecho Local de Aragón.

1 Comentario

  1. Como vecino del pueblo,he presentado la solicitud de una copia del acta de un pleno,basandome en los articulos de rof y de LRJPAC,Y SE ME HA DENEGADO TAL SOLICITUD,.Se exponen como causas que puede interferir en el trabajo de dicho Ayuntamiento,con lo que me he dirigido al Procurador del Comun de Castilla y Leon para ponerme mi queja sobre el derecjho a la informacion.
    ¿Sabria decirme que pasos se deberian seguir y si tengo derecho a ello?
    Gracias

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