¿Existe un modelo unitario de función pública en España?

España ha optado en la dimensión formal por un modelo único de función pública. Por una parte, hay que destacar que la reserva de esta materia a una legislación básica que vincula a todas las administraciones públicas. Por otra parte, las Comunidades Autónomas, que poseen capacidad legislativa para el desarrollo de la legislación básica estatal, ni la las leyes de gobierno local han utilizado en exceso la discrecionalidad que les proporcionaba la legislación básica para marcar un perfil propio en materia de función pública. Por tanto, a nivel formal es indiscutible que en España existe un único modelo de función pública.

Pero en el plano material no puede hablarse de un modelo sino de diferentes modelos en función de los tres niveles de Administración que hay en España. En primer lugar, el modelo de la Administración General del Estado (AGE)  que presenta un sistema altamente funcionarizado, gran estabilidad en el empleo público, sistemas claramente meritocráticos de acceso y un perfil de personal muy masculinizado (hay que tener en cuenta que algo más de la mitad de sus efectivos pertenecen a las fuerzas armadas y a los cuerpos de seguridad del Estado que poseen un indudable sesgo masculino). En segundo lugar, el modelo autonómico (CC.AA.) que es muy diverso a nivel de vínculo (sobre un 60 por ciento funcionarios y el resto laborales e interinos), con una gran presencia de empleo inestable (una bolsa agregada de más de 450.000 interinos), sistemas de selección muy variados y con un amplio porcentaje que escapan del sistema meritocrático ortodoxo y con un personal muy feminizado (personal docente, sanitario y de servicios sociales suelen presentar amplios porcentajes de mujeres). En tercer lugar, la Administración local (AL) posee un modelo en el que predominan los laborales (aproximadamente el 60 por ciento de sus efectivos), con algunas dosis de inestabilidad  por una importante presencia de interinos (aproximadamente un 13 por ciento), con sistemas de selección diversos y heterodoxos y con un equilibrio absoluto por razón de género. En base a estas características materiales hay tres modelos distintos de función pública:

• AGE: muy mayoritariamente funcionarial, estable y meritocrático
• CC.AA: Híbrido funcionarial-laboral-interino, bastante inestable y relativamente meritocrático.
• AL: mayoritariamente laboral, relativamente inestable y formalmente escasamente meritocrático.

Estas diferencias pueden explicarse por los ámbitos prioritarios de actuación de los diferentes niveles de Administración. La AGE es en esencia coordinadora, reguladora del sistema público y apegada a las funciones de autoridad y soberanía (por tanto es lógico que esté más funcionarizada, sea estable y masculinizada). Las CC.AA, concentran sus esfuerzos en la prestación de servicios públicos universales como la sanidad, la educación y los servicios sociales. Se trata de unos ámbitos de prestación directa muy tensionados por las nuevas vulnerabilidades sociales y por el envejecimiento de las plantillas y el resultado es que están más laboralizadas, poseen menor estabilidad y están más feminizadas. La AL también se encargan de la prestación de servicios aunque mucho más amplios y dispersos que las CC.AA, y también está estresada por las nuevas vulnerabilidades sociales y por el envejecimiento de sus plantillas y no es extraño que posean plantillas más laboralizadas, algo inestables y ante la gran variedad de sus competencias y servicios presenten un equilibro exquisito por razón de género.

Por tanto, la conclusión son tres niveles de Administración con tres modelos distintos de función pública en sus características más básicas. Pero la prueba de que no existe un modelo unitario son las escasas transferencias de personal entre estos tres modelos que, en la práctica, operan como modelos cerrados. También hay que destacar la inexistencia de un tejido institucional (no hay ni instituciones transversales ni auténticas conferencias intergubernamentales que aporten una auténtica coordinación) que integre estos tres modelos ya que cada Administración opera en materia de personal de manera autárquica en la definición de sus sistemas de selección, las estrategias de formación, la gestión de la carrera administrativa, la negociación con los actores sociales, etc.  (la salvedad es la intensa relación de los ayuntamientos pequeños y medianos con sus respectivas diputaciones y administraciones locales de carácter supramunicipal).

La falta de movilidad entre el personal de los tres niveles de Administración pública  e incluso la escasa movilidad del personal entre administraciones públicas de un mismo nivel es un indicador de la elevada fragmentación de la Administración pública española. Cada Administración reconoce a “los suyos” pero les cuesta integrar a los que considera “los otros” o diferentes. A parte de un sentido identitario de carácter autárquico se suma la desconfianza de unas administraciones públicas hacia las otras debido a las dudas sobre la calidad y solidez de los respectivos sistemas de selección y de los criterios para gestionar la carrera y los niveles de los distintos empleados públicos. Cada Administración selecciona y gestiona su personal a su manera y esto genera una desconfianza y una falta de empatía generalizada entre las diversas administraciones públicas del país.

En cambio, hay un conjunto de puntos negativos compartido por los tres niveles de Administración como es la ausencia de una estrategia política y técnica robusta en materia de recursos humanos, un gran desorden interno en materia de vínculos laborales (de este desarreglo se escapa relativamente la AGE), una excesiva presencia de personal con un nivel poco cualificado, la captura de sus decisiones laborales por parte de los sindicatos y un gran envejecimiento de de sus plantillas.