Las prestaciones sin contrato I. La continuidad de la prestación.

En los últimos meses se han dictado varias sentencias del Tribunal Supremo que han puesto en cuestión el planteamiento que se estaba realizando respecto a las consecuencias legales de la ejecución de prestaciones al margen de un contrato administrativo.

Las primeras sentencias que merecen atención son las SSTS 78/2025 de 27 de enero de 2025, 85/2025 de 28 de enero de 2025 y 1200/2025 de 29 de septiembre de 2025. A partir de ellas es posible extraer un nuevo enfoque respecto a aquellas situaciones en las que, una vez finalizada la ejecución de un contrato administrativo de servicios (en el caso de las sentencias, servicio de limpieza), se continúa ejecutando la prestación en los mismos términos previstos en el extinto contrato.

Estas sentencias del Tribunal Supremo han establecido la siguiente doctrina casacional

En el ámbito de la contratación pública, el contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno, no puede resultar perjudicado económicamente cuando la Administración contratante recibe el servicio sin protesta o reserva alguna, debiendo considerarse que la realización de aquellos servicios tiene origen contractual. En consecuencia, a efectos de devengo de intereses de demora, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 216.4 del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (actual artículo 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) y demás preceptos concordantes de la normativa reguladora de la contratación administrativa. Y, no existiendo controversia en cuanto a que las facturas fueron efectivamente presentadas, el cómputo de los intereses de demora se inicia por el transcurso de treinta días desde que se formula la reclamación sin que la Administración haya procedido al pago del principal.

Aparentemente esta doctrina se oponía a la establecida por la STS 605/2020 de 28 de mayo de 2020, también referida a un contrato que tenía por objeto un servicio de limpieza.

Tras las consideraciones que hemos desarrollado en el fundamento anterior debemos responder a la cuestión en que el auto de admisión ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. A ese respecto, hemos de decir que el día inicial para el cómputo de los intereses de demora en los supuestos de prestaciones realizadas a solicitud de la Administración una vez finalizada la duración del contrato de servicios, es el siguiente al transcurso de los treinta días a que se refiere el artículo 216.4 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, a contar desde el siguiente a la convalidación del gasto.

En esta sentencia, el Tribunal Supremo compartió la tesis de la Administración, según la cual “… la fecha de inicio ordinaria de devengo de los intereses de demora ha de ser la de treinta días desde la convalidación del gasto”.

Los términos de la discusión se centraban en dilucidar si en el caso de prestaciones que no traen causa en un contrato válido es requisito necesario que el gasto haya sido previamente convalidado para el abono de intereses de demora de acuerdo al artículo 198.4 de la actual Ley de Contratos del Sector Público. La importancia de la cuestión es notable dado que, dependiendo de la tesis que se sostenga, el inicio del cómputo de intereses diferirá notablemente: a los 30 días de la presentación de las facturas emitidas por las prestaciones sin contrato o a los 30 días del acto de convalidación.

El Tribunal Supremo, en su proceso argumentativo, introdujo un matiz de notable interés a la hora de diferenciar los hechos en que se enjuiciaban en las sentencias que he comentado.

No ignoramos que esta Sala, Sección 4ª, dio una respuesta en apariencia diferente en sentencia de la nº 605/2020 de 28 de mayo de 2020 (casación 5223/2018), en la que también se abordaba la cuestión relativa al cómputo de los intereses de demora en un supuesto en el que la prestación de los servicios había continuado, a solicitud de la Administración, una vez finalizada la duración del contrato de servicios. Sin embargo, las circunstancias fácticas concurrentes en aquel litigio eran bien distintas a las del caso que ahora nos ocupa pues allí no concurría la secuencia de continuidad, sin modificación alguna, entre la prestación del servicio prevista en el contrato y la realizada con posterioridad, como sucede en el caso que estamos examinando.

En aquel caso, como explica la citada sentencia de 28 de mayo de 2020 (F.J.4), el contrato preexistente (…) es claro que expiró sin ser prorrogado y la base de la relación posterior entre CLECE, S.A. y la Comunidad de Madrid es diferente: lo constituyen el encargo en cuestión y las condiciones que convinieron. Bien distinto a lo sucedido en el caso al que se refiere la presente controversia, donde, insistimos, se trata de un contratista que de buena fe continúa prestando un servicio, a petición de la Administración, una vez expirada la duración del contrato y sin modificado alguno. Y es la concurrencia de estas circunstancias la que lleva a considerar que la situación de continuidad en la prestación de los servicios tiene origen contractual.

En efecto, de acuerdo al relato de hechos de la STS 605/2020 el contratista aceptó expresamente continuar prestando servicios, si bien reclamó unos nuevos precios que fueron aceptados por la Administración.

Esta diferenciación entre continuidad del servicio con o sin modificaciones viene a recoger la doctrina enunciada por el Consejo de Estado en su Dictamen 606/2020, de 27 de mayo

Son frecuentes los supuestos -como ocurre en el expediente objeto del presente dictamen- en los que el problema trae causa del retraso en la adjudicación de un nuevo contrato para la prestación de un servicio, de modo que el antiguo contratista (cuya relación contractual con la Administración ya ha finalizado) continúa durante un cierto tiempo prestando ese mismo servicio.

(…)

Para concluir este examen general de los cauces que podrían seguirse a los efectos que se vienen comentando, este Consejo entiende que es muy relevante notar que, en los casos descritos, como se ha visto, el supuesto de hecho causante de la indemnización frecuentemente proviene de una relación contractual que previamente unía a la Administración y al contratista, o de un contrato que estaba en una avanzada fase de preparación -aunque sin llegarse a su adjudicación y formalización- y que, en todos estos supuestos, las prestaciones que deben compensarse están claramente vinculadas o relacionadas con ese previo contrato o con el que estaba culminándose.

En tales circunstancias, frente a las vías anteriormente analizadas, resulta mucho menos forzado que el pago de los servicios o trabajos adicionales realizados por el contratista «a vista, ciencia y paciencia» de su antigua Administración contratante, se ponga en referencia con el previo contrato que ligó a las partes, desembocando en una responsabilidad de naturaleza contractual.

En definitiva, el incuestionable contexto contractual que presentan supuestos como el aquí dictaminado, caracterizado por la persistencia en la prestación de un servicio sin solución de continuidad una vez extinguido y no prorrogado un previo contrato, o sin haberse culminado el contrato que estaba tramitándose, obliga a conceder una clara preferencia a la vía de la responsabilidad contractual.

III. Tal vía de la responsabilidad contractual condiciona, a juicio del Consejo de Estado, el cálculo del importe que por dicho concepto debe satisfacerse al antiguo contratista. En efecto, en la medida en que ese pago toma en consideración una relación contractual precedente, la retribución de las prestaciones debería atender, como regla general, al precio establecido en el extinto contrato.

(…)

Dicha pauta general de atender al precio fijado en el previo contrato puede, no obstante, quedar exceptuada o modulada en dos casos concretos.

1. En primer lugar, en caso de que exista un acuerdo expreso y mínimamente formalizado entre la Administración y el contratista, será ese acuerdo y no el contrato ya finalizado el que debería tomarse en consideración para determinar el importe de la compensación a satisfacer. Así se desprende, por ejemplo, de la STS de 28 de mayo de 2020 (recurso n.º 5223/2018), que versa sobre la reclamación de una empresa a la que la Comunidad de Madrid encargó continuar prestando un servicio de limpieza después de extinguirse el correspondiente contrato; en este caso, el Alto Tribunal afirma que el contrato «es claro que expiró sin ser prorrogado y la base de la relación posterior entre CLECE, S. A. y la Comunidad de Madrid es diferente: lo constituyen el encargo en cuestión y las condiciones que convinieron». Se trataría, en estos casos, de dar efectividad a una relación acordada atípica e irregularmente entre las partes, lo que afectaría tanto al plazo como a otras condiciones, si bien para ello sería necesario, según doctrina y jurisprudencia, una prueba clara e incuestionable de la voluntad de ambas partes de otorgarla y consentirla.

• En segundo lugar, el importe de la compensación puede reducirse en atención a la conducta de la empresa contratista, en la medida en que esta pueda influir en la apreciación del nexo causal. En una ya consolidada doctrina, el Consejo de Estado, en supuestos de prestaciones contractuales realizadas al margen del contrato, por no estar en él previstas o por haber expirado la relación contractual, ha reparado en la circunstancia de que la empresa contratista pudiera no ser del todo ajena a la irregularidad que se ha producido, concluyendo que, en tal caso, no puede  beneficiarse de ella como si de una aplicación ordinaria del contrato se tratase. De concurrir tal circunstancia, dice la doctrina, no procederá abonar el precio de la prestación facturado sino su coste, que se calculará detrayendo de dicho precio el beneficio industrial que la contratista esperaba obtener, determinado en expediente contradictorio (entre otros, dictámenes números 843/2017, 906/2019 o 1.112/2019). En algunos casos, no obstante, dada la dificultad que presenta el cálculo de ese beneficio industrial, el Consejo de Estado ha indicado que, en lugar de este, procede detraer un 10 % de las facturas pendientes de abono (entre otros, dictámenes números 506/2017, 842/2017, 80/2019 y 878/2019). De este modo, la indemnización por responsabilidad contractual no incluirá el beneficio de la adjudicataria, en atención a su participación en la producción del daño.

Por todo ello, a mi juicio, a partir de la doctrina casacional introducida por las sentencias comentadas es posible diferenciar dos supuestos de hecho en caso de la ejecución de prestaciones sin contrato:

En las SSTS 78/2025, 85/2025 y 1200/2025 el contratista continúa de buena fe el mismo servicio a petición administrativa tras la expiración del contrato, sin modificación alguna, y la Administración lo recibe sin protesta ni reserva. En ese contexto, el Tribunal Supremo afirma que la prestación tiene origen contractual a efectos económicos, aunque el contrato hubiera terminado temporalmente. En consecuencia, rige el artículo 198.4 LCSP de manera que el retraso de pago genera interés de demora tras el transcurso del plazo legal desde la presentación de la factura o reclamación, sin quedar condicionado dicho inicio al acto de convalidación.

A partir de la consideración de la prestación como contractual me surge otro interrogante colateral ¿siguen vigentes las cláusulas del contrato inicial en sus mismos términos? Estoy pensando en la exigibilidad de las mejoras ofertadas por el licitador (en contra, la sentencia 436/2026, de 16 de junio de 2026, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana) o en la posibilidad de revisión de precios.

Por su parte, en la STS 605/2020 el contrato de limpieza había vencido sin prórroga. Posteriormente, la Administración solicitó al contratista que continuase temporalmente, pero la empresa condicionó su aceptación a un incremento de precio del 15,11%, aceptado por la Administración. Por tanto, no existía una mera prolongación de la ejecución en las condiciones preexistentes sino que había un nuevo título material de prestación: un encargo posterior aceptado con un nuevo precio. Ante estos hechos la STS 605/2020 usa el plazo de treinta días del actual artículo 198.4 LCSP, pero lo hace después de la convalidación.

Sobre esta última sentencia me voy a permitir discrepar en lo que se refiere a la aplicación del plazo de 30 días previstos en la legislación contractual: dado que, como se ha visto, el pago responde a un nuevo título convenido y no a la ejecución del contrato extinguido, su naturaleza no es contractual, por lo que no debe proceder la aplicación del artículo 198.4 LCSP, sino que resultará de aplicación lo previsto con carácter general por la legislación presupuestaria referido a los intereses de demora (artículo 24 de la Ley General Presupuestaria).

Si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el artículo 17 apartado 2 de esta ley, sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación.

Esto supone, primero, que el interés a aplicar no sea el previsto en la Ley 3/2004 sino el interés legal del dinero; segundo, que el plazo de mora sea de 3 meses a contar desde el reconocimiento de la obligación, el cual debe entenderse realizado, a mi juicio, con el acto de convalidación; tercero, que es necesario que exista reclamación previa por escrito por parte del acreedor.

Continuará…